审查公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》建议书

中华人民共和国国务院：
2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》实施。进入2006年5月后，即一个计分周期结束一年之后，以河北省为例，2006年5月至2007年1月，仅9个月的时间全省就有近40万机动车驾驶证（《燕赵都市报》2007年2月9日报），因驾驶人违反公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条中，有关“在一个记分周期结束后，一年内未提交身体条件证明的”规定，而被公安机关交通管理部门“注销”。经初步估算，2006年5月至2007年4月一年的时间里，全国至少有1000万A、B型机动车驾驶证被“注销”。按2004年机动车学习培训（A、B）平均需费用2200元，误工一个半月计算（2004年全国职工月平均工资1335.33元），一个人损失就高达4200多元，1000万驾驶证被注销就要损失总计达420多亿元人民币。在只有一年的时间里，有如此多的人员、如此巨大的经济损失，绝然不是一个小问题。
毫无疑问，机动车驾驶证是公安机关交通管理部门依法准予驾驶人驾驶车辆的行政许可证件，机动车驾驶证的取得或准许直至注销等，都要受《中华人民共和国行政许可法》的规范和约束。《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”。
很显然，《中华人民共和国行政许可法》第七十条（一）至（五）项规定中，没有“在一个记分周期结束后，一年内未提交身体条件证明的”应当或可以注销的规定或类似规定，（六）项有“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，然现有的所有交管方面的法律、法规，即《中华共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《城市道路管理条例》、《道路交通事故处理办法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》等，均未规定机动车驾驶证有关注销的范围或情形，更未授权公安部享有设定注销机动车驾驶证的范围或情形等这方面的权利。其他法律、法规更无这方面的具体规定。也就是说，现有的法律、法规中，根本没有“在一个记分周期结束后，一年内未提交身体条件证明的”情形或类似情形的规定。
属于规章的公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条规定：“机动车驾驶人具有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证：（一）死亡的；（二）身体条件不适合驾驶机动车的； （三）提出注销申请的；（四）丧失民事行为能力，监护人提出注销申请的；（五）超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的；（六）年龄在60周岁以上或者持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车、无轨电车、有轨电车准驾车型的，在一个记分周期结束后，一年内未提交身体条件证明的；（七）年龄在60周岁以上，所持机动车驾驶证只具有无轨电车或者有轨电车准驾车型，或者年龄在70周岁以上，所持机动车驾驶证只具有低速载货汽车、三轮汽车、轮式自行机械车准驾车型的；（八）机动车驾驶证依法被吊销或者驾驶许可依法被撤销的。”
《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条规定中（一）至（八）项注销情形，与以上《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定（一）至（五）项注销情形相比，很显然属于规章的公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条中（二）项、（三）项、（六）项、（七）项和（八）项等的注销情形，与《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定（一）至（五）项注销情形严重不符，即《机动车驾驶证申领和使用规定》中的部分规定，已超越行政许可法所规定的范围。
《中华人民共和国行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”；第十六条三款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。该款明确界定，规章的权限只能在上位法设定的行政许可事项范围内而不得超越。《中华人民共和国行政许可法》第十六条四款还规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。依据该款具体规定，作为规章的公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》中，有关“未提交身体条件证明”等多项规定，违反了“对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”等的具体规定，即《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条中的部分规定，已与属于上位法的《中华人民共和国行政许可法》相抵触。
《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“部门规章规定的事项应当属执行法律或者国务院的行政法、规定、命令的事项”。 国务院《规章制定程序条例》第三条规定：“制定规定，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”。
《中华人民共和国道路交通安全法》的立法原则之一（第一条），是“保护公民、法人和其它组织的财产安全及其他合法权益”。仅仅因为机动车驾驶证持有人“未提交身体条件证明”，就白白损失4200多元，一年时间全国损失总数就多达420多亿元。这在《中华人民共和国道路安全法》实施之前，驾驶证持证人根本没有这一项损失，而从《机动车驾驶证申领和使用规定》实施之后，竟造成全国公民如此巨大的经济损失，这显然与《中华人民共和国道路交通安全法》保护公民财产安全及合法权益的立法原则不相符。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条、九十六条和九十九条等规定，醉酒驾车、伪造变造机动车号牌和肇事逃逸（尚不构成犯罪）等这类严重违反道路交通安全法的行为，处罚最高不过2000元而已。然“未提交身体条件证明”，并不是违反道路交通安全法的不法行为，却要一次性付出4200多元的代价甚至更多，即不违法者的损失却是严重违法者的2.1倍。还有，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条中规定，“醉酒后驾驶机动车的……暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证”。一年内醉酒后驾驶机动车“被处罚两次以上的，吊销机动车驾驶证”。醉酒驾车先暂扣到处罚两次甚或更多次以上的，才可能被“吊销”驾驶证，这条件是何等的宽松。如此即使暂扣、吊销机动车驾驶证之前，驾驶人尚享有被告知的权利，还能得到一张行政处罚决定书，可以行使《中华人民共和国行政处罚法》中规定的权利。但不是违法行为的“未提交身体条件证明”等驾驶人，则没有一丝的幸运和机会，一旦逾期“未提交身体条件证明”等，机动车驾驶证就被电脑管理系统自动“注销”，且得不到公安机关交通管理部门的任何手续，更不享有被告知的权利。所有这些，在依法治国、构建和谐社会的今天，尤其显得不公平、不公正，更缺乏应有的人性化。
《中华人民共和国道路交通安全法》的另一立法原则（第三条），是“方便群众”。这一原则体现在《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十六条等具体规定中，是将原来的机动驾驶证一年一审验制，改为6年或更长时间一审验。然公安部的《机动车驾驶证申领和使用规定》中，规定A、B型驾驶证持有人必须每年提交身体条件证明，且都得到公安机关交通管理部门指定的地点提交。每年都得到指定的地点，且不管有多远的距离必须提交身体条件证明，这实际上和《中华人民共和国道路交通安全法》实施以前的一年一审验并无什么区别。为此“方便群众”的立法原则，对持有A、B型驾驶证的公民来讲，因为《机动车驾驶证申领和使用规定》中的越权规定，而变的繁琐、麻烦群众。
综上，属于部门规章的公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》中，有关驾驶人未提交身体条件证明应当注销等规定超越权限，且违反《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国立法法》等上位法，即《机动车驾驶证申领和使用规定》已与法律、法规相抵触，且其中部分规定涉及公民人数众多，损失金额极其巨大，并在社会上已引起较大的反响等。就此，本人作为一名普通公民，根据《中华人民共和国立法法》第八十七条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的”；第八十八条：“（三）国务院有权改变或撤消不适当的部门规章和地方政府规章”。国务院《规定制定程序条例》第三十五条：“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触，可以向国务院书面提出审查的建议”等具体规定，今特上书国务院，请求国务院依法对公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》予以审查，并恳请国务院尽快依法予以处理！

共和国公民：韩甫政
二〇〇七年六月七日
（此建议书于二〇〇七年六月二十九日寄递国务院）