从民事再审程序启动主体谈再审制度的改革方向

作者： 李哲 发布时间：2006-10-17

论文提要：
再审制度是我国民事诉讼程序中不可或缺的组成部分。当前，能够启动民事再审程序的主体有三类——法院依职权启动再审程序、检察院根据法律监督权提起抗诉从而引发再审程序、当事人申请引发再审。对于法院启动或检察院引发再审程序，属于公权力的范畴。而对于当事人申请引发再审，必须经法院审查后认为符合法律规定的，才能由法院决定再审。实质上启动再审程序的权力仍然属于法院，当事人的权利实际上是被弱化、虚化的。因此，用“只有公权力才可启动民事再审程序”来概括我国当前民事再审程序启动主体的现实状况是毫不为过的。而由公权力启动再审程序是违背私法自治原则的，是不符合社会主义法治理念的。本文主要围绕再审程序启动主体展开讨论，深入分析我国再审程序启动主体制度存在的缺陷，从主体缺陷入手对我国民事再审制度的改革方向提出可行性建议。

我国的《民事诉讼法》规定，能够启动民事再审程序的主体有三类——法院依职权启动再审程序、检察院根据法律监督权提起抗诉从而引发再审程序、当事人申请引发再审。对于法院启动或检察院引发再审程序，体现的是国家公职人员行使国家权力，属于公权力的范畴。而对于当事人申请引发再审，必须经法院审查后认为符合《民事诉讼法》规定的五个条件的，才能由法院决定再审。实质上启动再审程序的权力仍然属于法院，真正由当事人申请进而引发再审程序是存在相当大难度的，当事人的权利实际上是被弱化、虚化的。因此，用“只有公权力才可启动民事再审程序”来概括我国当前民事再审程序启动主体的现实状况是毫不为过的。而由公权力启动再审程序是违背私法自治原则的，是不符合社会主义法治理念的。

一、当前民事再审程序启动主体制度存在的缺陷

（一）公权力主体启动民事再审程序的共性缺陷

1、不当干预了当事人对民事权利的意思自治权

我国民事诉讼所调整的对象是平等主体之间的权利义务关系，当事人在诉讼中有权提起诉讼、撤回诉讼并可以提出上诉和再审申请等等，这些都属于当事人的处分权，划归于私法自治领域。由于司法是关于个人利益的法律，当事人对裁决是否不服，是否提起再审申请，有自己的决定权。民事再审程序的启动，当事人自己应当处于主导地位，然而在我国这样一个受国家职权主义影响的国度内，享有启动再审程序权力的公权力主体，有着比当事人申请再审所无法比拟的权力。于是，法律原本制定的公权力主体不得随意进入司法自治领域之规则被破坏，相反，公权力却可长驱直入，随时可强行开启再审程序之门，进行所谓的“有错必纠”，根本不在乎当事人是否愿意进行再审的意思表示。实践告诉我们，这样的国家职权不当干预，最终反而更容易使司法公正受到直接影响。

2、不利于生效裁判的稳定性

我国现行民事再审启动主体制度从本质上看，是在生效裁判作出后，以国家本位主义为指导，出于行使监督权的目的而设计的。其没有时间限制，也没有次数的规定，且人民法院对自行再审的理由“确有错误”没有明确规定，不论什么时候，不管当事人的意思如何，只要发现判决、裁定确有错误，都可以提审或再审，破坏了生效裁判的稳定性，而且严重违背了诉讼时效制度。

3、有违民事诉讼程序效益价值取向

在民事诉讼中，程序效益与程序公正的价值是一样不可或缺的，程序效益既包含人力、物力、财力、时间等成本，也包含法院、当事人自身的经济收益。“低效益甚至负效益的诉讼程序不仅成为国家的一个沉重负担，当事人也会基于经济功利的考虑对其采取规避的态度。”[1] 我国再审制度的设计过分注重于对实体权利的救济，一味的强调实体公正，从而使程序效益几乎成为摆设的“花瓶”，只要确保最终实体公正，程序效益可以在所不惜，弃之一旁，不予关注。因此，在赋予公权力机关启动再审程序的职权方面，显然没有注重考量程序效益这一民事诉讼核心要求。司法过程中，人民法院、人民检察院不管是针对私人利益裁判还是兼有的公共利益，也不经当事人的同意，在他们认为需要的情况下，可直接启动再审程序，对业已生效裁判案件裁定中止执行进行再审。再从经济分析法的眼光研究看待这个问题，当经济总收益小于经济总成本时，当事人会基于经济功利的考虑对诉讼采取规避的态度，从而使社会大众对法院的信赖感下降，司法公信力受到影响，人们为解决纠纷又不得不转而采取非法律手段的办法自行解决，由此必然会引发不良的社会行为及不当社会后果，长此以往，社会的稳定不可避免会受到一定程度的破坏。

4、不符合社会主义法治理念的基本要求

公权力启动民事再审程序既没有时间的限制，也没有次数的限制，更不需要经过当事人的同意，这是有违社会主义法治理念的。执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求。检察院、法院从事的一切工作都是为了人民，应当把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准，时时处处为人民群众着想，时时刻刻为人民群众排忧解难。然而，公权力启动民事再审程序，是不需要经当事人同意的，启动的目的单纯是考虑“实事求是，有错必纠”，而忽视了作为人民群众的当事人的切身利益。这种提起再审纠正裁判的方式表面上看是查清了事实，维护了正义，实质上有可能损害了更多的利益，这种舍本逐末的做法是不值得提倡的，既没有实现执法为民的社会主义法治本质要求，对于公平正义的价值追求也只能是徒有其表。

（二）不同公权力主体启动民事再审程序的个性缺陷

1、法院

（1）法院自行再审违背了现代民事诉讼中诉审分离原则。司法审判权是作为国家审判机关的法院依法享有的、对于当事人基于私权争议提出的诉讼请求，居于中立地位，依据当事人所提出的证据材料进行审理并作出公正裁判的权力。因而，司法审判权从其性质上看，应当是一种消极的、被动的权力。如果允许法院基于审判监督权主动发动再审程序，就其实质市法院自诉自审、诉审合一的行为，这就违背了诉讼中的诉审分离原则。

（2）法院作为提起再审程序的主体有违司法公正原则。“民事诉讼结构不仅允许法院作为与原告、被告保持一定距离的第三者角色，并且，程序结构还要求法官作为当事人之间的一个中立者，这是保障‘自然正义’最基本的结构要素。法官只有成为中立的第三方，才能是对抗的双方当事人的平等对话存在可能和有意义，从而实现权利的平等。”[2] 现代法治社会要求法院必须公正地审理案件，而要公正地审理案件，首先要求法院必须保持中立，对双方当事人不能带有任何的偏见。法院成为再审程序的主动提起者，无疑把自己置于因再审可能对其产生不利影响的一方当事人的对立面。虽然从理论上说，再审的结果可能是维持原审裁判，但即使在此等情况下，也会给当事人带来人力、物力以及精神上的损失。法院费力不讨好，双方当事人均对法院不满意。还有，根据我国民事诉讼法的规定，法院只有在认为已经发生法律效力的裁判确有错误的情况下，才能提起审判监督程序，这样，法院在审判再审案件时已经戴上了有色眼镜，形成了先入为主的偏见，在以后的审判中要做到公正是非常困难的。

（3）法院主动提起再审不利于民事法律关系的稳定。民事诉讼的一个基本目的是定纷止争，人民法院通过一审、二审程序对案件作出终局裁判，使得当事人之间的民事权利义务关系得到确认，纠纷得到解决。虽然在某些案件中，一方当事人甚至双方当事人对案件的审判结果感到有些不满，但是考虑到双方今后可能还要继续合作，考虑到提起再审的成本支出和机会成本，因此认可了法院的裁判。双方的民事法律关系就已经稳定了。这时，如果法院再主动提起再审程序，就会使双方当事人之间的关系重新处于不稳定状态之中，甚至会影响当事人与第三人之间的民事法律关系。

（4）法院主动提起再审可能会滋生腐败。由于法院既可以对案件进行审理裁判，又可以对已生效的裁判案件决定再审，客观上事法院这一得天独厚的公权力的到了极度膨胀，极有可能会滋生腐败，使得当前某些素质不高的法官们有了自已滥用公权力进行寻租交易的机会。

（5）院长提请审委会决定再审，既不利于法院院长的司法行政管理工作的开展，又不利于审判方式的改革。司法实践中，无理缠讼“久病成医”的老上访户，为了维护他们所谓的“合法权益”，径直找有决定权的法院院长，要求对案件进行再审，给院长日常行政管理工作带来影响。法院院长集司法行政管理与审判监督权于一身，其高度集权的地位必然会对处于审判一线的法官们公正司法产生影响。在我国，目前对法官的管理还是一种行政化管理模式，职业道德水平尚未达到一定高度的法官们，难免不会因个人职务升迁、俸薪的高低等涉及切身利益的问题而左顾右盼于身边的法院院长。

（6）上级法院指令下级法院再审或提审同样存在着影响法院中立、削弱下级法院的司法权威和司法独立、与当事人处分原则相冲突等缺陷，司法实践中也难以达到当初再审程序设计的目的。

2、检察院

（1）作为公权力主体启动民事再审程序的检察机关，介入民事私权领域进行国家干预的行为，在世界各国民事诉讼程序中是比较罕见的。在属于大律法系的一些主要国家中，发起民事再审的主体，原则上也限于案件当事人；在法国，检察官对民事案件发起再审的权力，也仅限于在有限的维护法律统一的理由下才可以。而我国的《民事诉讼法》规定了在四种情况下检察机关可以依照审判监督程序提起抗诉，这四种情况所涉及的范围是极其广泛的。同样，检察机关对于纯属于当事人之间的私权纠纷案件提起再审程序，是对当事人处分权的不当干预，是有违民事诉讼意思自治原则的。这在前文已经谈及，此处不再赘述。

（2）人民检察院对于纯属私权纠纷的案件提起再审程序，容易打破当事人之间的平衡关系。在民事诉讼中，双方当事人的地位是平等的，他们为了各自的利益选择在诉讼中承担的角色，人民法院处于居中裁判的位置。法官端坐于审判台上进行审判，双方当事人各坐一边，这形成的是一个等腰三角形的稳定关系。人民检察院依法律监督机关的身份提起再审程序，这样一股强大的势力介入诉讼，原来的等腰三角形的诉讼主体结构就很容易被打破，当事人之间的平衡关系因此而被迫坏。另外，人民检察院提起再审在实践中多数是根据一方当事人的申诉，这样，在再审程序中就形成了检察院的公权力加上一方当事人的诉权应对另一方当事人的诉权，一边是公权力加诉权，另一方仅仅是诉权，分量明显不同，这对另一方当事人显然是不公平的。

（3）人民检察院对纯属私权纠纷的案件提起再审通常不一定能够收到良好效果。例如：当事人已经认可发生法律效力的裁判，而检察院的主动提起再审，最终的结果并不能给当事人带来任何利益；再审后虽然结果可能比原审结果更公正，但与当事人因为参加再审而消耗的人力、物力和精力相比得不偿失；当事人申请检察院抗诉，但再审的结果却是维持原判，当事人不仅一无所获，反而白白付出了参加再审程序的各种成本。

（4）检察院抗诉引发再审在某种程度上影响法院的公正审判。人民检察院对于纯属当事人之间的私益纠纷案件，提起再审程序后，人民法院在再审过程中，考虑到人民检察院的法律监督机关的地位，考虑到与检察院的关系，有可能重视检察院的意见和向检察院申诉一方当事人的意见，而忽视另一方当事人的意见。

3、当事人

（1）当事人并非真正意义上的再审程序的提起主体。法律对人民法院、人民检察院和当事人启动再审程序的规定是不同的。人民法院只要认为裁判确有错误，就可以决定再审；对于人民检察院提起抗诉的案件，人民法院是应当再审的。而对于当事人申请再审，人民法院则要进行实质审查，只有符合《民事诉讼法》规定的五种情形之一的，人民法院才可以作出最后决定。因此，当事人的申请仅仅是法院依职权启动再审程序的诱因之一，[3] 只有公全力才可提起再审程序的说法是不无道理的。另外，《民事诉讼法》没有规定法院对当事人的申请进行审查的法定程序。如法院如何进行审查，审查有无期限，审查后的处理应用何种文书表现。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第206条规定：“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查。认为符合民事诉讼法第179条规定的，应当在立案后裁定中止原判决的执行，并及时通知双方当事人；认为不符合第179条规定的，用通知书驳回申请。”这里驳回当事人的再审申请是用通知书，而不是像在一审程序那样用裁定书驳回原告起诉。这说明法律并没有把申请再审和起诉同等对待，申请再审并不是真正意义上的诉权。


（2）法律没有赋予受判决影响的利害关系人提起再审程序的权利。民事诉讼是为了解决当事人之间的民事权利义务争端的，人民法院对案件进行审理后必然要作出判决。判决一旦生效，就会对案件的当事人及相关人员或单位产生法律上的拘束力。一般来说，判决的内容只会影响案件的当事人的利益，对当事人以外的人的利益不会发生影响。但是，在实践中，“诉讼中作出的判决给虽然是局外人的第三人造成损害的可能情形是很多的”。[4] 如果以共同共有财产的共有人被判决用共同共有财产偿还期个人债务，这一判决显然损害了其他共有人利益。对此，我国《民事诉讼法》并没有规定其他共有人可以提起再审程序。事实上，案外人的利益受到损害时，似乎可以通过执行异议制度在执行程序中得到保护，但在实际的操作中，案外人也仅仅有此一种途径申请权利，并且通过执行程序对案外人进行保护是非常有限的。执行程序是当事人申请解决纠纷实现利益的最后一道环节，而案外人只能通过最后一道程序来保护自身的利益是不公平且不现实的。

二、我国民事再审程序启动主体制度的思想根源

（一）“实事求是，有错必纠”原则对公权力主体启动民事再审程序进行司法救济产生诸多负面影响

民事再审程序的设置，是为了最大化的确保司法公正，但由于受以“实事求是，有错必纠”为再审程序指导思想的影响，我国民事再审程序却过分强调了司法裁判的绝对正确性，忽视了诉讼公正的相对性；过分强调错误裁判的可救济性，忽视了诉讼程序的安定性和民事法律关系的稳定性；[5] 加之，我国民事诉讼理论受前苏联国家职权主义的深刻影响，遂以程序立法形式赋予以法院、检察院作为公权力主体启动民事再审程序权，从而企图不遗余力地使法律事实与客观事实相一致，最终达到“实事求是，有错必纠”的指导思想。但事实上，众所周知：司法公正包括程序公正和实体公正，实体公正只是相对公正。法院所要查明的事实是一种“过去时”的法律事实，它需要通过证据加以证明，而所举证据又要经历时空的发展变化受到影响，且证据的不完善性和各个证据之间的不一致现象是经常发生的，而不可能要求当事人举证证明的事实与真实的事实之间完全没有差异，才能被认定，在许多情况下，只要原告的举证证明的事实达到合理可信程度，就可对该事实予以认定，但这种认定与客观事实不完全是一致的。[6] 令人可喜的是，随着程序正义在人们心目中的不断深入植根，原有的再审程序立法指导思想受到了质疑，其理论之基遭遇撼动。[7] “作为党的思想路线的‘实事求是’中的‘实事’属于认识论的范畴，它要求我们通过循环往复的认识最终认清事物的客观真实面目；诉讼中的‘实事’是指证据必须经过查证属实，认定的案件事实必须有证据支持，如果将两种理解简单等同，极易导致对客观事实的盲目追求”。

实践告诉我们：由于当事人的举证能力及证据待证明的事实所经历的地域及时间变化，所举证据不可能一定会成为历史相貌的“复读机”和“照相机”；但遗憾的是受中国古代法治重果轻式的精神影响，以及“实事求是，有错必纠”原则在程序法中的扭曲运用，至今对我们广大司法工作者都产生着不可估量的影响，这种片面注重实体公正的惯性思维，使得我国在救济程序启动主体配置上，呈现出主体多元化的格局，民事再审主体的有限性原则没有得到尊重，特别表现在公权力主体启动再审程序的宽泛化，只要符合“实事求是，有错必纠”这一共同目标，公权力主体——人民法院、人民法院院长、人民检察院随时随地可以发动民事再审程序，可以不问裁决错误程度，可以不考量因再审而必须投入的诉讼成本，更可以不管当事人本人是否自愿及公权力干预司法领域的不当性，只要擎起“实事求是，有错必纠”这面大旗，不仅公权力主体启动再审行为“合理合法”，甚至成为干预司法审判的绝好理由，生效的司法裁判及判例和诉讼及时终结性无法得到保障，由此引发的无限申诉无限再审不可避免的成为当今司法领域的一大顽疾；鼓励公权力主体不加节制地介入民事诉讼司法领域，使得当事人所依法享有的民事权利处分权变成了法律虚设，同时也违背了民事诉讼的价值取向。

（二）计划经济体制与国家本位主义传统诉讼观念的影响

民事诉讼法律制度作为法律制度的重要组成部分，是建立在一定的经济基础之上的。自建国以来，我国长期实行高度集中的计划经济体制，即国家通过行政指令的方式来直接指导、调整国民经济，规划社会生产以及对社会资源进行配置的一种经济体制。其主要特征为权力型经济，即以国家权力为基础确定各种计划来调整经济活动，各经济主体所进行的各类活动，究其实质，体现为落实国家各类计划的活动，而不是经济主体完全根据自身的需要而进行的。在这种情况下所产生的各类民事权利义务争议，也被理解为是国家各类计划在落实和执行过程中所产生的争议，这就决定了以这种权力型经济体制为基础所形成的传统诉讼观念必然体现国家本位主义。以国家本位主义作为我国民事诉讼立法的基本指导思想，由于是站在国家的立场上，基于国家政策的需要来制定、设计法律，则必然破坏立法的公正性，导致程序规则制定和设计中的非理性化和非科学化倾向。[8] 实质上就是纯粹从国家的角度和立场来看待法院与当事人之间的关系，并设置诉讼程序和各诉讼主体之间具体的诉讼权利和义务。具体来说就是“法院代表国家行使审判权，解决民事纠纷案件”，反映到程序的设置上自然体现为以法院为中心发现案件客观真实，并保证作为法院行使审判权终极结果的裁判的正当性的程序模式，具体到再审审判程序的构筑上，自然以权力监督为基点，即裁判发生法律效力后，因为有错案，才由审判监督庭，如过没有错案，就不必在各级法院都成立审判监督庭。成立审判监督庭的目的是纠错案，维护既判力不是成立审判监督庭的初衷。虽然维护既判力与纠正错案形式上有矛盾的一面，但是，我们维护既判力是维护那些正确判决的既判力，绝对不是维护错案的既判力。[9] 因此，在再审程序制度的设置过程中，必然大量的体现国家的权力特征。

（三）法院行政化的影响


就我国现行法院以及其内部结构的设置而言，均呈现出相当严重的行政化色彩。首先，从我国法院的整体设置来看，是以行政区划为基础的，各级法院各自在其行政区域内依法行使对争议案件的审判权。其次，从法院内部结构的设置来看，法院设置院长、副院长、庭长、副庭长均套入相应的行政级别。不仅如此，就连各庭内部的审判员也可套入相应的行政级别，如处级审判员、副处级审判员、科级审判员等。再次，在法院内部引入了适用于行政机关的首长负责制。2001年11月6日，最高人民法院颁布了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》，规定：地方各级人民法院及专门人民法院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众生命财产遭受重大损失或恶劣影响的，在其直接管辖范围内的法院院长、副院长应当引咎辞职。同时，在其直接管辖范围内的法院发生其他重大违纪违法案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的，或者有不宜继续担任院长、副院长职务的其他情形，院长、副院长也应当引咎辞职。这一规定的实行或许可以缓解社会群众对司法腐败的不满情绪，但是，这一规定本身实质上进一步加剧了法院的行政化，将行政机关严格执行的行政首长负责制引入法院。

由于我国法院呈现行政化的现状，决定了在我国现行审判实践中，不仅在第一审法院审理案件、作出裁判的过程中，实行审判员向庭长、院长汇报的制度，而且，受行政权行使失去行政首长以及上级行政机关有效监督势必导致权利滥用观念的严重影响，我国民事诉讼法在再审程序的设置上也突出反映了院长以及上级法院、最高人民法院对保证裁判正确性方面的监督权能，而完全混淆了审判权与行政权的本质属性的差异以及民事诉讼作为解决民事权利义务争议有效手段的本质属性。审判权与行政权的本质属性的差异体现在，审判权是一种被动、中立的基于双方当事人的公平对抗而对双方争议的民事权利义务关系作出裁判的权力，这就决定了保证审判权的正当行使不是借助于院长或者上级法院的监督，而只能借助于民事诉讼当事人所享有的诉权与处分权对审判权的有效监督；此外民事诉讼作为解决民事权利义务争议有效手段的本质属性也决定了，如果法院行使审判权而作出的生效裁判存在某种瑕疵，从而影响了当事人合法权益的实现或者为当事人设定了不应有或过于苛刻的实体义务，则当事人有权借助相应的法定程序对自身利益予以救济，依此，《民事诉讼法》对再审程序制度的构筑应当建立在对当事人合法权益进行救济的基础上，而不应当如现行法那样建立在对法院行使审判权行为予以监督的基础上。


三、对我国民事再审程序启动主体制度进行合理化改革的建议


（一）对法院依职权提起再审程序的事由予以严格限制

1、对除特殊情况外的一般事由，取消人民法院依职权启动再审程序的权力。

一是民事诉讼的争议焦点是民事实体权利，应充分体现当事人的意思自治，当事人对自己的民事权利和诉讼权利完全有处分权，如果当事人已心甘情愿接受生效裁判结果而未要求再审，法院不应自作多情主动干预，否则会损害当事人的合法权益。二是法院依职权提起再审，违背民事诉讼“不告不理”的诉讼原则。这是司法权的被动性所决定的。否则再审会出现二难：（1）当事人不愿出庭，无法进行审理；（2）在再审中很容易使一方当事人与法官形成对抗，使法院失去中立的地位，违反裁判中立和诉审分离原则，有损法院形象。相反，法官不主动提起再审，而由当事人申请再审，有利于法院保持中立和不偏不倚，有助于法官的冷静、自律，防止在存在偏见的情况下下判。尤其是上级法院决定再审的案件，往往都是由原审查申诉的承办人进行，且不需要经过其本院审委会的讨论，法官更容易带着预断的心理预期的前提下进行实质性的自我裁判，难以保证案件的公正裁判。三是法院主动提起再审容易诱发腐败现象，给有的当事人带来“寻租”的机会，给另一方当事人容易造成错觉，有损法院形象。因为法院主动提起再审有悖司法权的被动性，司法权的被动性在一定意义上是确保法官公正形象得到社会公众信赖的基础和保证。四是从实践中看，由法院主动提起再审的案件中，其渠道也来自当事人的申诉，很少是由法院自身发现而提起的，所以完全可用当事人申请再审之诉来解决。否则，审判权过度扩张，无疑将导致当事人申请再审权力的虚化和旁落。

2、特殊情况下对人民法院依职权启动再审程序予以一定的保留。

虽然法院依职权主动再审在理论上有违诉审分离和当事人处分等原则之嫌，但实践中确有需要以法院职权启动再审程序的必要性。如，判决损害了案外人的利益，造成裁判无法执行；互有牵连的案件，前案有错误，影响后案的审理等情况，通常需要法院依职权启动再审。因此，对于超越双方当事人利益范围之外的情况，应保留法院的权力。

（二）限制并完善人民检察院提起再审程序

由于现行法律规定过于原则和抽象，不够完善和具体，导致了人民检察院在提起民事再审程序的抗诉中出现了各种各样的问题，有些学者甚至主张取消人民检察院提出抗诉的权力。笔者认为，否定检察院的抗诉权力是并不现实的。检察院行使法律监督权是由人民代表大会制的国家政体决定的，检察院具有法律监督的职能，有权对审判活动进行法律监督。因此，对具体诉讼制度的改革不能背离国家的基本政治制度。而对于人民检察院提起抗诉引起再审程序中存在的一系列问题，我们应当对检察院的权力进行合理合法的限制，并对提起程序进行完善。

1、对于纯属当事人之间私权纠纷的案件，人民检察院不能提出抗诉。这样可以防止公权力对当事人的处分权的不当干预，也可以使当事人在诉讼中的法律的为得到平衡。

2、人民检察院对涉及国家根本利益和公共利益的案件有权提出抗诉。当事人的处分权必须在法律规定的范围内行使，如果当事人的处分行为超过了法律规定，侵犯了国家利益和公共利益，人民检察院有权提出抗诉，这是对当事人处分权的必要限制，而不是对当事人处分权的不当干预。

3、应规定只有当事人向人民法院申请再审不能得到有效救济、或者当事人在申请再审时效届满被人民法院驳回时，人民检察院才能提起抗诉。因为抗诉制度体现的是国家法律监督机关对国家审判机关在民事诉讼中的外部制约，在当事人能得到人民法院直接救济的情况下，检察机关没有必要参与。

（三）完善当事人申请再审程序

树立“当事人诉权为主导”的理念，切实保障当事人发动再审程序的主体地位。我国《民事诉讼法》中对当事人提起再审的理由规定得太笼统，且未赋予一定的法律效力，建议作如下修改：

1、明确再审事由并使之具体化。

将再审理由规定得明确具体，既有利于当事人正确行使诉权，又便于法院审查决定应否受理当事人提出的再审申请。我国现行民诉法对当事人申请在审理由规定得较为宽泛、笼统，这也与主要大陆法系国家对再审事由规定明确、具体的立法体例不相符。例如在德国，对于确定判决裁定可以借助取消之诉与恢复原状之诉进行再审，其民事诉讼法规定了11类可以再审的法定事由。[10] 而日本新民事诉讼法则规定了统一的再审之诉，规定了10类当事人可以提起再审之诉的法定事由。[11] 而我国民事诉讼法对于当事人可以申请再审的事由只有五项规定，且内容欠明确，不利于实践当中的具体适用。因此，应当在“作为裁判的基础或程序本身有重大瑕疵”的基础上对当事人申请再审事由进行细化，以防止再审程序的滥用。

2、把申请再审上升为再审之诉。

《民事诉讼法》对申请再审的理由、期限、适用对象、受理法院等进行了规定，对于申请符合法定条件的，法院及应当受理——这似乎与再审之诉无甚区别，但在实务操作中，申请再审并未被当作诉权对待。当事人申请再审的法定事由只有经人民法院查证属实的，才可以由人民法院决定进入再审程序。所以，再审程序并没有保护当事人的诉权。应当将申请再审上升为再审之诉，当事人只要在法定期限内提起申请再审，法院即应受理，并进行审查，可采用法律审，如发现原裁判具有法定理由须改判的，必须依照原审程序重新公开开庭审理。


3、对当事人申请再审进行必要的制约和限制。


一是规定对某些类型的案件不得提起再审。（1）经过一审未上诉的判决、裁定不得申请再审；（2）当事人的主要诉讼主张已为原判决和裁定所支持的，不得提起再审；（3）对离婚等人身关系的案件和依特别程序审理的案件不得申请再审。（4）原判决、裁定已经经过再审的，不得申请再审。（5）以调解方式结案的案件，除违反法律强制性规定或侵害国家、集体或第三人利益外，不得申请再审。


二是限制当事人提起再审申请的时限。我国民事诉讼法规定了自裁判生效之日起两年内可申请再审。笔者认为，作为一般时限，两年的时间有过长之嫌。裁判生效后，当事人应对自己的权益有所认识，给其适当的时间考虑是否申请再审是可以的，但时限不宜过长。如果允许其一年多以后再申请再审，那么依裁判所确定的趋于稳定的关系就会遭到破坏。因此，建议在立法上可以参照大陆法系国家的通常做法，一般时限规定的短一些，特殊情况的则适用最长时限。

注释：
[1] 肖建国：《程序效益论》。陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》第二卷，1998年版。
[2] 杨荣新：《民事诉讼原理》，法律出版社，第130页。
[3] 胡锡庆：《司法制度热点问题探索》第一卷，中国法制出版社，2002年版，第566页。
[4] 〖法〗让·文森，塞尔日·金沙尔。罗结珍译：《法国民事诉讼法要义》，中国法制出版社，2001年版，第1283页。
[5] 萨仁、李金锁：《然民是审判监督程序的重新定位》，载《人民司法》2002年第2期。
[6] 王利民：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第522-526页。
[7] 李祖军：《论民事再审程序》，载《现代法学》2002年第2期。
[8] 廖中洪：《民事程序立法中的国家本位主义批判——对我国民事诉讼立法指导思想的反思》，中国人民大学书报资料中心复印报刊资料，2003年第2期，第51页。
[9] 纪敏：《开创审判监督工作新局面》，载《人民司法》2002年第11期。
[10] 谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社，2001年版，第137-139页。
[11] 白绿铉译：《日本新民事诉讼法》，中国法制出版社，2000年版，第114-115页。
（作者单位：北京铁路运输法院）