放弃燃油税，解放省政府
——关于燃油税PK养路费的十个自问自答

作者：辽宁星海九鼎律师事务所律师 梁剑兵

第一章 问题开路

“花和尚鲁智婶“在新浪汽车论坛里发了个帖子，名字叫做《中国汽车养路费“十宗罪”》（http://auto.sina.com.cn/bbs/2005/0914/13353038.html），对我国的公路养护费用筹集制度投了十颗炸弹。我看了，觉得有点意思。但，够不上穿甲弹，更算不得精确制导炸弹，顶多就是十颗手榴弹而已。我郑重声明：这不是贬低！请花和尚大叔仰或鲁大婶别在意。

鄙人是研究法理学的，遇到什么问题总是不由自主地拿着法理的放大镜照来照去的。对着养路费和燃油税这两种不同的法律制度，俺照了好几天以后，也想制造一颗炸弹，我希望我造的炸弹，是个与众不同的炸弹，不敢说是精确制导，但是起码应该是穿甲弹吧。

所以就有了我这篇文章，也有了这个文章的题目。

标题，只是一种角度性的假设。假设需要证成。证成要从提问开始。问题要覆盖假设的全身。问题一旦得到大家认同的回答，假设就是一个正确的判断。或者是一个能攻克养路费装甲的炸弹。
闲话少说，言归正传，先给自己提十个问题吧：
（一）明明是一笔养路的钱，在什么时候变成了造路的钱？
（二）明明是一笔“路费”，为什么后来却变成了“伙食费”？
（三）明明是一张让交通厅长频繁“落马”的腐败温床？为什么越来越“温”？
（四）明明是一种用路要交钱，不用路也要交同样多钱的“混帐”制度，为什么中国的舆论和公众直到今天才想到它确实很“混帐”？
（五）一项中央政府支持的燃油附加费革新，为什么只在我国的局部地区试验了13年，其结果却是“几家欢喜几家愁”？
（六）一条确定无疑的法律规范，颁布了6年，只要政府首脑一声令下，便可开始执行，为什么竟然默默无闻甘当“角度性无效”的软法律？
（七）一个实体正确但行为方式却严重错误的养路费制度，为什么被“杀”了几十年却杀而不死？
（八）一大群挣钱花钱的儿媳妇，为什么总是要有个高高在上的婆婆来说三道四、指手画脚地让众多的媳妇们不爽，同时也让那婆婆更加不爽？
（九）一个新官不理旧帐的潜规则，为什么总是“与时俱进”地充当着社会进步的拦路虎？
（十）一个困扰了中国数千年的中央和地方关系的矛盾，为什么在燃油税PK养路费的过程中体现的淋漓尽致？

第二章 养路费的十次调整与三个变异

考量一项制度的优劣，应当先从考察该制度设立的初衷和历史流变开始，然后对其进行价值评价。为搞清楚养路费制度的来龙去脉，我查阅了相关的文献和资料。不查不知道，一查吓一跳。这项在中国实施了半个多世纪的财政经济制度，竟然不但早在1960年以前就被实践证明是一项不成功的制度，而且为了修补它的天然缺陷和纠正它在执行中的偏差，在从1960年到2000年40年间，国家先后对该制度进行了十次大规模的调整，而十次调整的结果，不但没有达到预期的制度初衷，反倒产生了粘附在养路费之上的消极的次生变异功能。而多次的姑息和迁延，终于使对该制度所实施的、政治决心最大的一次“外科手术式”改革在2000年夏天遭到了惨重失败。

从养路费制度的初衷来看，公路养护费用是国家按照“以路养路、专款专用”的原则，向有车单位和个人征收的用于公路养护、修理、技术改造、改善和管理的专项事业费，是发展公路建设的一项重要资金来源。[1]1950年7月，政务院交通部颁布《公路养路费征收暂行办法（草案）》，规定凡行驶公路的公、私汽车及畜力车（除军用车、机关小汽车、人力车以及特种任务车外）一律按照吨位（畜力车按照套数）缴纳养路费，此项费用属于地方财政收入，但是由中央规定各地区的缴费标准。具体预算和决算由地方计划委员会和财政部门审批，国家交通部仅负责年终的统计汇总。

该制度设立后，从1960年到2000年，中央政府对其先后作过十次调整或者说改革，如此频繁的制度改革本身就耐人寻味。

第一次调整是在1960年2月，交通部和财政部联合颁发《公路养路费征收和使用规定》，将一般民用车辆与专业运输车辆区别对待，对国营专业运输车辆改为按照营业收入额的固定比例征收。

第二次调整是在1963年1月，针对养路费收支混乱现象，交通部和财政部联合颁发《关于公路养路费征收和使用的补充规定》，将原规定4%至10%的费率统一规定为10%，取消了地方政府在限额内自行决定费率的权力。

第三次调整是在1978年，鉴于文革期间公路管理失控，不少省、区自行提高了收费标准。为此，国务院批转了《关于整顿公路养路费征收标准的报告》，明确规定凡是征收费率超过10%的，或者每月每吨超过70元的，必须降到法定标准，同时命令各地将每年养路费收入的10%上缴交通部统一安排，作为主要干线公路的改造资金，该规定遭到大多数省区的抵制而未得到完全执行。

第四次调整是1979年9月，国家计委、交通部、财政部和中国人民银行联合发布《关于公路养路费征收和使用的规定》，中央政府对地方政府的抵抗作出让步，重新规定征收的费额和费率由各省级地方政府在国家规定的限额幅度内自行确定，同时详细规定了减免范围、减证幅度、使用范围、预算和决算批准手续等问题，因为这个规定未对征收标准作出统一的和硬性的规定，所以一些省区依然维持原来偏高的费率和费额。

第五次调整是1983年，中央政府开始从地方养路费收入中提取15%作为能源交通建设基金，使得改善公路的资金大为削弱。

第六次调整是在1985年2月，国家计委、交通部、财政部联合发出《关于加强公路养路费管理工作的通知》，规定公路交通部门的营运车辆及其他部门的出租汽车，一般按营运收入总额的10-12%征收，最高不得超过15%。其他非营业车辆每月每吨90到105元。

第七次调整是1987年，随着地方政府财政赤字增加，各地先后出现较大面积的侵占、挪用养路费的不法行为，为遏制这一现象，国家计划委员会、国家经济委员会、交通部，财政部又联合发布《公路养路费使用管理规定》，重申了养路费必须专款专用的原则。

第八次调整是1991年，针对养路费征收中存在的乱开、滥开减免征事项的情形，国家计委、国家经委、财政部，国家物价局再次发布《公路养路费征收管理规定》，重新规定了养路费的征收和免征范围。

第九次调整是在1994年，这次调整是局部性的，率先在海南经济特区实行燃油附加费，按照油价的60%征收附加费，同时取消养路费、高速公路通行费和过桥费等行政收费项目。根据海南的试验成果，1997年国家制定公路法，规定采取征收燃油附加费的方法筹集养路费，并准备在全国实施。

第十次调整是1999年到2000年，也就是离现在时间最近的一次调整。为执行公路法第36条确定的燃油税制度，这次调整将原来由交通部门征收的行政收费纳入国家税务体系，由税务系统接收交通系统中养路费征收部门的人员12万人，但是，不料想交通系统却要求税务系统接受27万人，远远超过了税务系统的承受能力。仅仅是第一个回合，税务系统就败下阵来，这直接造成了这场外科手术式的改革话剧在序幕阶段就匆匆收场。

根据有关经济学家和官方出版物包括权威的《当代中国经济大事典》（马洪、孙尚清主编，中国财政经济出版社1993年版）和《当代中国的公路交通》（当代中国出版社1993年）的评价，从实际执行的效果来看，该制度是不成功的。这大体可以从以下几个方面得到证明：

首先，在改革开放前，中国存在“车少路长”的问题，养路费入不敷出，1957年全国平均每养护公里的养路费为1075元，扣除行政成本、养护机具购置、养护房屋建设等必要支出后，实际上用于养路工程的费用每年每公里仅800元左右。而道班日常小修保养开支每公里每年就需要500-700元，交通量大的干线公路小修经费需要1000元以上（《当代中国的公路交通》第227页）。中修和大修耗费耗资更多。

其次，养路费支出中不恰当地提高了改建公路的支出比例，甚至新建公路也要从养路费中支出，这就产生了第一个不合理地附加在养路费上的次生功能——把养路费中相当多的部分变成了建造公路的费用。1984年12月，国务院更决定提高养路费征收标准，把增收部分作为公路基本建设投资。

第三、养路费被挪用到其他非公路项目的情况普遍增加，早在1984年，国家审计署和交通部对十一个省区的审计结果表明，各省区普遍存在挪用、平调、漏收、非法减免、任意扩大开支范围和滥用养路费问题，尤其是人头费开支较多，乃至于在2000年的“外科手术式改革”中，国家税务局根据公开的资料打算接受12万人进入燃油税征收系统，而交通部门竟然要求税务局解决27万人的工作。这样看来，养路费又产生了第二个消极的次生功能——人浮于事导致多支出的“伙食费”功能。

第四，养路费属于地方交通部门自收自支项目，是“私房钱”，不受同级和上级财政机关的监管，加上在减免征收、车辆报停免征等诸多环节上都存在可能导致征收部门和具体执法人员违法乱纪的自由裁量权，所以，这些养路费制度本身的缺陷，又导致第三个消极的次生功能——腐败温床。比如，众所周知的河南省交通厅长“前腐后继”、前后三任厅长接连落马的案件就是一个典型的事例。出于客观证明河南交通厅系列腐败案件危害后果的考虑，我查阅了有关统计资料，发现了几组令人惊讶不已的数据，我想，这些数据虽然没有声音，但是它们最能控诉腐败分子所造成的危害，因此，特意把它们陈列出来，供大家评判分析。

数据表明，截止2004年底，我国拥有公路职工人数最多的就是河南省，共计125659人，该省等级公路里程70901公里，平均每公里达到1.77人，超过当年全国每公里人均1.05人的平均水平；比较河南情况而言，与河南省地理、河流和气候条件类似的山西省，职工仅50025人，等级公路里程63690，平均每公里仅仅0.79人，同时，众所周知，山西公路多属于向外省市运输煤炭的超负荷重载公路，2004年公路货运量为72621万吨，职工人均货运量14517吨；而河南2004年公路货运量为58147万吨，职工人均货运量仅2161吨，而全国公路职工人均货运量为12814吨，也就是说，河南省公路的养护任务应该比山西省要轻许多，但是该省的公路货运效益尚不足全国平均水平的零头（以上数据均根据国家统计局正式统计数据计算），只相当于山西公路货运效益的大约七分之一！我想，这些数据和相关比较足以说明河南公路系统的腐败现象对国家和社会所造成的危害了。

第三章 公路法第36条，你的力量在哪里？

都说樱桃好吃，也都想吃樱桃，但就是没有人知道这樱桃树该怎么个栽法，这就是燃油税制度的现状。高居在庙堂之上的立法者们，只管拿起笔来在公路法中写出第36条，却不去思考如何把这个蓝图建设成壮美的屋。

其实，往远了说，从1919年直到1979年，热血沸腾的中国都是只精通于打碎旧世界，却无力建设一个新世界的。今天，对于我们而言，废除过去的养路费制度，这已经没有什么疑问，但是如何在废除旧制度的同时，建设一个新制度，才是问题的关键。

通过第二章的分析，其实我们不难得到下列几个显而易见的检验结论：

首先，在过去的十次改革中，前九次改革大多是因为地方政府对中央法规的抵抗而引起，而中央与地方的公权力彼此冲突根本原因是财权在地方，事权却在中央。我们不能一味指责地方政府不听从中央政府的统一号令，在它们的反对声音中，存在着一种合理性。

其次，最近一次改革失败的主要原因，除去原有的中央和地方的纵向矛盾外，又增加了一个税务体系和交通征收体系的横向矛盾，同样，我们也不能一味指责交通系统，因为它想在交出权利的同时，把与权利相关的义务也一并移交出去，这也存在着一种合理性。

第三、公路法第36条要获得实施和成功，就必须克服以上的两个矛盾。对此，可以有两种不同的思维：一种，是理想主义的思维方法，把交通体系和地方政府的对抗视为燃油税制度的敌人，动用旧有的组织动员、干部撤换、中央工作组督办等中央权威进行改革攻坚战，粉碎来自两个方向的抵抗，强力推行燃油税制度；另一种，是现实主义的思维方法，争取获得交通系统和地方政权对燃油税制度的理解和支持，彼此作出妥协，把事权还给地方，把权利和义务依然留在交通系统。

这并不等于燃油税制度的失败。

我们只是需要换个名词并且同时换一种思维方法而已。我们已经知道在海南的改革中，只要能够把过去所有的公路收费都集中在加油机面前一次性地和合理地收完，那些海南的车主们，才不在乎他们交出去的那些钱究竟应该叫“税”还是应该叫“费”呢。其他地方的车主们，自然也是同样的心思。

北京大学法学院的院长、著名的法学家朱苏力教授有个著名的观点：只有被社会充分理解和支持的法律才是真正的法律。目前的燃油税制度，虽然获得了社会普罗大众的理解和支持，却还没有获得交通部门和地方政府的理解和支持，所以，还称不上获得了社会的充分理解和支持。公路法36条之所以软弱无力，它之所以在长达六年的时间里一直“角度性无效”，燃油税制度在和养路费制度的撕杀中之所以屡次受挫，其根子恰在于那种理想主义的思维方式。

第四章 “猪头”何时烂？

四十年调整，十次改革失败，养路费制度，似乎变成一只怎么也煮不烂的猪头，其根本原因在于缺乏促进改革目标实现的外部原因。过去的中央与地方矛盾，主要体现为政治意义上的政令难以贯彻下达方面，但是中央和地方之间并不存在物质利益的对立。另外，在过去的年代里，有车单位基本上都是公有企业、机关和团体，私人所拥有的车辆在1992年以前在整个民用车辆中所占比例几乎可以忽略不计。养路费的征收主体和征收对象处在一个利益共同体之内，通俗地说，只不过是将左口袋的钱转移到右口袋而已。所以，虽然在1994年以前，政府尤其是中央政府已经反复意识到该制度的不合理性，但是其合法性并未受到外部因素的有力质疑。这一方面是因为作为公路使用人，车辆所有人交费制度本身具有正当性与合理性，另一方面是因为我国的私人拥有机动车辆数量相比公有车辆的比重不高，因此，公有制下社会公众对法律功能的需求程度相对薄弱，这导致了质疑养路费合法性的社会外部动力不足。或者更直白地说，公有力量和私有力量之间的力量对比悬殊，是导致养路费制度改革“屡战屡败”的最深刻的原因！

为证明以上观点，我专门去图书馆查找了相关资料，就私人拥有车辆占民用车辆的比重问题进行了数据分析，得出了下列的图表。

我国私人汽车占民用汽车的比重统计表（1995-2004）（单位：万辆）
年份 私人汽车总计 民用汽车总计 私人汽车比重%
1995 249.96 1040.00 24.03
1996 289.67 1100.08 26.33
1997 358.36 1219.09 29.40
1998 423.65 1319.30 32.11
1999 533.88 1452.94 36.75
2000 625.33 1608.91 38.87
2001 770.78 1802.04 42.77
2002 968.99 2053.17 47.20
2003 1219.23 2382.93 51.17
2004 1481.66 2693.71 55.00

上述图表表明，从1995年开始，私有汽车的增长速度超过整个民用车辆的增长速度，从2003年开始，私有车辆在数量上已经占到全社会民用车辆的一半以上，随着2005年以后中国家用小轿车的井喷式增长，私人汽车在整个民用汽车中的比重将继续加大。

法律社会学的基本原理告诉我们，在一个激烈变迁的社会结构中，人们对于法律制度功能的需求必然加强。“以社会需要而言，当活力、创造与革新为人们所追求的时候，权利的功能就会被人们格外重视”（普通高等教育“十五”国家级规划教材《法理学》第112页），而这种外部动力，势必对养路费制度的根本改革产生决定性的影响。

但是，仅仅废除养路费制度，代之以燃油税或者燃油附加费的制度改革成功，仅仅只是整个公路基本建设投资制度的一部分，还不能够代表整个公路建设与维护的资金筹集制度的全部，更不等于整个土地使用改良工程（修建道路桥梁是主要方面）资金筹集法律制度的全部。我们应该长谋远虑，对整体的筹资制度问题进行规划和考虑。可以将废除养路费制度作为整体问题中的一个试点，立即地与毫不犹豫地进行快速改革！

直到目前为止，我国公路建设所需要的全部资金，主要从两个方面筹集：车辆购置税和养路费。1999年，国家修订公路法的时候，可能是对于我国车辆数量增长迅猛的势头估计不足，立法者依然出于过去的“入不敷出”的思维定式向中央财政伸手要钱。同时，也可能是因为养路费在遭遇车主抵制的情况下交通部门缺乏有效的强制和制裁手段，所以，被修订的公路法明文规定“国家依法采用征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”也许恰恰是受到“入不敷出”观念的影响，随着公路法的出台和修订，原有的公路管理条例并未随之修订或者被废除，尤其是关于征收养路费的法律规定在作为下位法的公路管理条例中依然“逍遥法外”地存在着。导致公路法将公路建设资金的筹集渠道实际上从原有的两个增加到三个。

随着国家经济发展，公路车辆迅猛增加，导致无论是车辆购置附加费还是养路费的收入均迅猛增长。根据我看到的资料，仅以山东淄博市为例，该市的养路费收入从千万到突破亿元用了十几年的时间，从一亿到两亿用了两年时间，从两亿到三亿只用了一年时间，计划收入总额几乎每年都得到超额完成。到2005年，“财大气粗”的该市交通局收入达到5亿2千5百万元以上，在这些钱中，计划投资养路工程费2.76亿元，只占养路费收入的50%多一点，其中改建工程费2.41亿元（基本上等于新建一条低等级公路）。那么，假如我是该市的交通局长，我恐怕最发愁的问题不是如何筹措养路费，而是剩余的两亿五千万该怎么个花法了。

那么，我很想问的问题是：在这种情况下，通过税务系统动用国家强力来筹措养路资金还有必要吗？养路费，这个过去贫瘠现在肥沃的制度，究竟什么时候才能够被炖烂？

第五章 放弃燃油税，将养路费改为公路使用受益费，解放省政府

在2000年10月22日发布的《国务院批转财政部、国家计委等部门《交通和车辆税费改革实施方案》的通知》中，包括财政部、国家税务局、交通部在内的中央政府机构和中石油、中石化等12家单位达成一致：燃油（含车用燃气，下同）税为中央与地方共享税，由国家税务局组织征收。燃油税收入中央与地方分享办法是：对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦（包括兵团）等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部作为中央收入；其余燃油税收入，中央分享４０％，地方分享６０％。《中华人民共和国燃油税暂行条例》的出台时间，由国务院另行决定。这个方案改变了原有的地方政府自收自支，中央政府从中提成的旧有格局，改“媳妇收钱，婆婆提成”为“婆婆收钱，媳妇提成”，这自然遭受到地方政府的抵制和反对。而交通部作为“娘家”，自然是维护本系统内地方交通部门的利益而于国家税务局这个“婆婆”产生了不可避免的摩擦和冲突。

这种矛盾和冲突产生了消极的社会影响和外溢作用，其典型体现是原有的改革目的——第一，规范收费管理，取消不合法、不合理的收费项目，降低不合理的收费标准，从根本上减轻企事业单位和人民群众负担。第二，规范收入分配秩序，合理调节分配关系，建立科学的交通基础设施维护和建设投入的资金渠道。第三，多用路者多负担，少用路者少负担，鼓励节约能源和保护环境。第四，合理开征新税，进一步完善现行财税体制，增强国家财政宏观调控能力。——不但没有得到充分实现，反倒加剧了矛盾和冲突，导致弊端丛生，乃至积重难返、尾大不掉！

窃以为：痛定思痛，为今之计，应该趁着国内改革呼声高涨和国际油价降低的时机，立即实施第二次养路费改革。这次改革，应该吸取上次改革失败的教训，从以下方面着手：

首先，由中央政府对地方政府作出妥协，将燃油附加费的具体征收权利依然交给地方，实现事权与财权的统一。

其次，放弃由国税统一对国内商品油征收燃油税的计划，将现有的养路费改为公路使用受益费，仍为地方财政专项收入，明确规定各地商业性加油站等环节附加费由加油站代收代缴，上缴地方财政收取，全额划转地方交通部门支配使用，地方财政局对开支范围作出规定并且实施监督。

第三，制定全国统一的燃油附加费费率上限，严禁各地突破。

第四，对于机关、军队、农业、特种车辆实施燃油补贴。对于用油补贴可能产生的浪费问题，可以采取补贴包干或者年底公告补贴标准的方法解决。

第五、将原有的养路费征收人员实施三分流：少数转入财政局，负责进行专项资金的收取、划转和监督工作；一部分转为燃油补贴发放人员；剩余部分下岗，对其进行专业技能定向培训，予以妥善安置；鼓励自谋职业，广开就业门路，实施再就业；暂时安置不了的，通过社会保障体系解决基本生活费用，维护社会稳定。

第六、制定严格的改革时间表，命令各地在一定的时间限度内必须完成改革。并且划定最后的“零点行动时间”，到时除商未还清贷款的公路和桥梁外。全国所有公路和公路桥梁一律从当日零点开始取消一切沿路收费项目，拆除所有收费关卡。

第七、抓紧制定《中华人民共和国公路使用受益费征收条例》，该条例应该明确规定各地区每年实际收入的公路使用受益费总额不得大于该地区当年公路事业各项预算开支总和的110—120%，超收部分转列扶贫基金或者直接转交全国慈善总会。并对其他相关事项作出必要的规定。

对养路费制度进行改革，关系到社会公平与社会和谐、关系到作为国民经济血管的道路畅通、更关系到节约能源、消除腐败等一系列的重大作用，我希望国务院能够尽快进行本世纪的第二次养路费改革。

（完，敬请各位朋友批评指教！）