为什么中央不选择划分权利与规范法律--地方政府债务形成的原因

唐云锋 / 经济学消息报

尽管我国严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，我国各地区、各层级的地方政府都在不同程度上举债度日，所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。大约在6000—9000亿之间（李昌平），截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。地方政府债务风险已成为我国经济头号威胁。
　　
一、关键要问：为什么中央与地方不选择划分权利与规范法律

　　关于地方债务的形成原因，代表性观点认为是由于中央与地方等各级政府的财权与事权分配不合理，政府职能转变不到位，层级过多，机构臃肿，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化等。

但笔者认为这些并非是真正的原因。

　　按照上述解释，譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题，事实上就是中央与地方关系的法制化问题。具体说来，市场经济下的公共财政要求，中央与地方的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式，也都应当依法定程序进行调整，以保持中央与地方关系的相对稳定性。设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。这些，明白人都清楚的道理，为什么中央与地方并不选择进行财权与事权的划分与法律规范？
　　
另外，政府职能转变不到位，层级过多，机构臃肿，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化等，简单一点看，都是政府的职能与体制设置不符合公共财政的要求等方面问题的外在显现。这些毕竟都是人为选择的结果，人们为什么要做这种选择？
　　
二、对财权与事权的分配问题，中央与地方均有漠视动机
　　
公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面有着不同的价值取向。
　　
由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价。这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的价值判断时又表现出不同的侧重点：

1.中央政府主要侧重于权力最大化，这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑：一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的；另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以实现。

2.地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化，这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。
　　
因此，经济因素极大地影响着地方政府的行为，我国长期处于计划经济体制之下，虽然财政上的分权是长期存在的，但我国的财政分权改革的原初动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，而我国在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力。在这样的制度安排下，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”，除了扩张GDP以及拼命收费外，别无他法克服窘境。在这种情况下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位。
　　
中央政府由于认为一旦将中央与地方的财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最大化的追求使得中央政府不愿将对地方经济方面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯政治的强大，最终形成对中央的权力挑战与威胁。这就决定了中央政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度是不太积极甚至是消极的。
　　
地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度又会怎么样呢？由于中央对地方行政长官任免的绝对控制权，“上有所好，下必甚焉”，地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。而且官员的任期制，使地方行政长官只要还有其他的手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不会关心与中央进行公平合理的财权与事权的分配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的扩张行为获得支持率往往还很高。因此，地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度上往往不太关心，甚至往往表面还会赞成。
　　
三、缺乏制约，发送政绩讯号激励地方政府举债
　　
在地方政府与上级政府的博弈中，虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但对预算支出状况、公共物品的生产函数和成本函数及各种公共服务的需求趋势等方面，地方政府与上级政府之间存在着信息不对称，因此，对于地方政府提出的预算请求，上级政府往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。在现实的政治体制下，决定了地方政府为了政治利益的需要，会有强烈的显示政绩的欲望。由于官员的效用是预算规模的增函数，自然官员就有扩大预算规模的内在激励。实践中他们就会极力扩大支出，甚至不惜举债，加上现行的预算体制的不完善，更给了他们扩张支出的机会，这样，在地方政府的主导下，地方债务的扩大也便有了内在的逻辑性。
　　
更为严重的是在我国实践中的这种上级政府→地方政府→下属官员的委托代理链条中，对预算支出规模的扩大还有着一种内生的放大机制。下面我们再分析一下这种放大机制的产生机理。如前面所述，官员有扩大预算规模的内在激励，各级官员均不例外。因此，地方政府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩“增光添彩”，只要其预算规模不至于大到足已引发社会动乱和经济动荡的极限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的。在理性的驱使下各级政府与官员都会产生大量的投机与短期的支出扩张行为，预算支出规模的扩大通过一级又一级的下传，便产生一种强烈的放大作用，甚至会产生各级政府官员原来预想不到的后果，现实中地方债务的严重与失控已给出了很好的证明。
　　
再来看辖区内的企业和居民→地方政府的委托代理关系，在这一层次的委托代理关系中，同样由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因，地方纳税人和公共产品受益人，这两者理论上是最有资格和能力对地方政府行为进行评价和监督的主体也无法对地方政府和官员进行有效的监督。

造成这种结果除了前面所说的信息不对称原因外，另外至少还有两方面重要的原因。首先由于前面所提到的现实政治实践中能影响地方政府效用的关键因素是来自上级的评价，而不是辖区内的企业和居民，尽管区内的企业能给地方政府带来税收和就业机会，为地方政府创造政绩起一定的作用，同时由于地区间的竞争，地方政府也会面临企业特别是民营企业这些生力军有机会选择“用脚投票”的压力，但他们对地方行政长官效用的影响毕竟还不是决定性的，加上官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共产品受益人的影响，作为理性经济人的地方官员自然不会太重视这些来自下边的声音，使得这些委托人的监督显得非常乏力甚至缺位。同时财政幻觉效应使当地居民对官员在追求预算最大化过程中的支出扩张与债务增长的抵触情绪大大降低，也使纳税人对地方政府的监督更缺乏动力，这更助长了地方行政长官扩大支出与举债的行为。
　　
四、地方官员的寻租激励
　　
最后，由于上述原因使来自上级政府与地方纳税人两方的委托人对代理人——地方官员的监督一方面缺乏积极性，另一方面客观存在的困难而使监督变得几乎是独具形式。这样，使得官员的行为不仅符合尼斯卡兰模型一：官员预算最大化，更多符合尼斯卡兰模型二：官员效用最大化。即官员不但追求预算最大化，也不会把预算全部用于公共物品的供给，而是把预算结余作为“自由支配的预算”纳入自己的效用函数。这样，地方官员便有直接干预公共经济事物甚至其他经济领域的积极性，于是寻租活动便不可避免地泛滥。
　　
官员的效用最大化追求，使官员极力扩大公共支出以创造设租与寻租的机会，是导致预算支出特别是公共支出增加的最直接原因，当然也是地方债务产生重要原因 。
　　
地方政府官员扩大预算支出规模甚至不惜加大举债力度兴办的各种工程，当然大多数工程有真实的公共需求，但同时也肯定有地方官员为显示政绩和寻求更多租金的因素在推动。从这种意义上说，地方债务的增加和公共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租金的一种手段，而不是出于满足公共需要的目的。由于这种激励适用所有官员，使得现实中每届地方官员的上台便有强烈的支出扩张需求，地方债务规模也随之扩张，两者的扩张呈现出明显的相关性与刚性特征，随之伴生的腐败自然也愈演愈烈。因此，在债务放大的效应作用下，官员的上台→支出的扩张→债务的增长与腐败的蔓延便呈现出明显的周期性增长的特征与规律。
现实情况也基本上能印证这种规律。寻租的需要使政府的公共支出出现主动“缺位”和“越位”机会增加，造成真实的公共需求得不到满足。同时由于寻租给社会带来的福利净损失，又导致公共支出的效率低下。这样，客观存在的公共需求便无法得到满足或难以得到有效满足。这又为下一轮的预算支出扩张与债务增长制造了当然的机会和理由。

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