职务消费需要阳光

今年9月27日，全国人大常委会公开举行调整个税起征点的听证会，吸引了全国公众的眼球，媒体的相关报道多给予正面评价：“体验听证，感受民主”，“个税听证增强国人民主信心”，《人民日报》还发表了标题为《期待更多的“听证”》时评。这众多报道也引发了我的联想： 公民按什么标准纳税固然重要，但这些税款成为国家的财政收入之后，按什么准则开支，也需要公开听证并形成法规法案，才符合社会公正原则。

　　谁养活谁？公仆花主人的钱

　　目前，国民经济GDP的实际税负已经高达32.55%。与世界上发展中国家18%-25%的税负相比，已是过高。美国财经双周刊《福布斯》今年发布报告称：在全球52个国家和地区中，中国内地是全球税负第二重的地方，居于法国之后，也是亚洲税负最重的地区。

　　从上世纪90年代开始，国家个税收入出现“井喷式”增长。1994年，国家征收个税72.48亿元，占税收总额的1.6％；2004年，达到1737.05亿元，占税收总额的比重上升为6.75％。这10年中，全国个人所得税年平均增幅高达48％，远高于城镇居民人均收入年均7％-8％的增长率。去年中国征收的个税中，65％来自工薪阶层。

　　公仆怎样花主人的钱？主人是否有权过问？正是建设和谐社会所要解决的问题。国家以公共权力强制所有的纳税人纳税，但这笔税收不止是为公务员提供公务消费，而主要是为全体人民的福祉服务，公仆有管理之责，但无权滥用；主人有监督之权，政府应顺从民意。

　　我国国家公务员的职务消费，一直是社会公众关注的焦点。目前各种统计不一，比较公认的数字，是全国每年的公款吃喝消费都保持在2000亿人民币以上，公车消耗的费用3000亿以上，公费出国考察2500亿左右，加上公费电话、送礼、娱乐等开销，即便是最保守的估计，每年消耗当不下于9000-10000亿元，相当于四、五个三峡工程。资料显示，我国职务消费已分别占到全部财政收入和支出比例的10%和38%以上，而我国2004年税收总数是25718亿元。

　　许多市场经济国家政府行政公务支出大多在财政预算的3%到15%，预算的 70%以上用于公共服务项目。根据国家统计局2004年《中国统计年鉴》发布的的数据，2003年，国家财政收入为21715.25亿元，财政支出为24649.95亿元，收支差额-2934.70亿元。支出部分中：经济建设费7410.87亿元，社会文教费6469.37亿元，国防费1907.87亿元，行政管理费4691.26亿元，其他支出4170.58亿元。高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。

　　税收的原则是“取之于民，用之于民”。我们不能说，一个崛起的东方大国政府不需要体面，不需要保卫国防，也应该承认必要的行政管理支出，但作为一个发展中国家，职务消费成本如此之高，不知又该排位世界第几？

　　据说我国的冗员在1500万到3000万左右，我在《节约型社会首要在节官》一文中，引用了全国政协委员任玉岭提出的“平均每26位平民就要养活一名官员”的数字之后，有些朋友提出质疑，无非是重复人事部侯建良副部长的观点：1∶26的报道，把党政机关工作人员、企事业单位以及机关工勤人员都算作了公务员。事业单位职位如教师、医生是提供公共服务的，不能算到“官”里面去。我国目前官员所占比例根本达不到这么大，所谓的“官民比”应该是1∶197.69。

　　但侯部长的观点仍无法证实，百姓供养的“吃财政饭”人数是否因此而减少。还有一个事实也是侯部长所忽略的，但在财政部科研所“公务员职务消费货币化问题研究”课题组的一个报告中已经提到：

　　“在庞大的机关人员队伍中，领导干部过多更是一个突出的问题。有关数据资料表明，我国部门的领导干部与下属人员之比为1：0.84，高于美国、日本、印度，可谓十羊九牧。” （《我国公务员职务消费的现状分析及改革方向》）

　　从表面上看，侯部长主张的1∶197.69的官民比似乎还不算高；但1：0.84领导与下属之比，其实已近乎“九羊十牧”，透露出冗员之滥已到了何等程度！

　　我完全相信，广大党政机关工作人员，企事业单位工勤人员，事业单位教师、医生等不是职务消费的主体；而正是那些比例高于下属、总人数却又很少的领导，因为手中有权，就成了公款吃喝、用车、旅游的主要受益者，在某些部门，社会公正原则甚至被完全颠倒，领导干部不仅用公款跨国游，而且跨国赌、跨国嫖。在贫富差距日益拉大，还有三千万人口没有脱贫，“基尼指数”接近0.48危险程度的今日，越发凸显出社会分配的严重失衡。

　　职务消费：源头溯自供给制

　　要改革我国职务消费的现状，不能不研究职务消费的历史，我认为职务消费费奢靡腐化的源头，却来源于物质贫乏的战争年代供给制。

　　自1927年秋中国工农红军建立井冈山根据地开始，中共部队和机关就实行军事共产主义的“供给制”。其沿革如下：

　　1932年中共军委发布训令，统一规定红军部队伙食费每人每日大洋1角，或口粮1斤6两（旧秤1斤＝16两），菜金3分钱，相当于每月3银圆(约合今人民币90元)。出差人员伙食费每人每日大洋2角(约合今人民币6元)。

　　1937年9月，中华苏维埃政府西北办事处财政部制定的“各级政府工作人员供给制标准”为：分区、县、乡各级干部，一律每人每月生活费3圆9角，计粮食2圆、菜金9角、津贴1圆。1938年8月，陕甘宁特区财政厅规定调整津贴标准，分为五等，从“分区专员”以下分别为：4圆、2圆5角、2圆、1圆5角、1圆。生活津贴分四等：

　　(1) 最高一级，主席、参谋长、政委、局长等，每月5元；

　　(2) 处主任、科长、团营级干部等，每月4元；

　　(3) 股长、科员、译报员、秘书、连级干部等，每月3元；

　　(4) 文书、管理员、教员、排级干部等，每月2元；

　　(5) 最低一级，勤杂人员、战士等，每月1元。

　　1939年1月，八路军参谋部规定各机关部队的供给制标准为——

　　粮食标准分两种：每人每日1斤半(合750克)，1斤4两(合625克)；

　　菜金标准，按人员类别分四种：每人每日4分、5分、7分、1角；

　　夜间工作的报务员等，每人每月发给夜餐费1元5角

　　（引自陈明远：《文化人的经济生活》，文汇出版社出版）

　　从供给制的沿革可以发现，这项制度主要是为了保障人员吃饱肚子，虽然实行低津贴，无货币工资，但具有待遇分级别，消费与级别挂钩的特点，具备了“职务”与“消费”两大基本要素。还有一些制度是上述引文没有提及的，如伙食分大、中、小灶，高级干部、指挥员配备坐骑，穿衣、住房因职务而有别等。对此，王实味在《野百合花》一文中对延安的“等级制度”颇有微词：“衣分三色，食分五等，却实在不见它的必要与合理”。结果他为这种批评掉了脑袋。

供给制在共和国成立后延用至1952年，实施情况如下：

　　1.伙食，按职务分为大、中、小灶；2.生活用品，由公家发给，除级别很高的干部外，基本平等；3.津贴费，极少量。当时部队师以上干部为小灶，团营为中灶，连以下为大灶；地方上则较复杂，且各地区有差别，大体是：县以上干部和重伤员为小灶，科、区级干部及轻伤员、产妇等为中灶；一般干部和勤杂人员为大灶。伙食费分为粮食、副食、燃料三项；大灶一般每人每日供应油0.02斤、盐0.0125斤、肉0.04斤、菜1斤、煤1.25斤或木柴2斤；中灶按大灶的2.5倍计算，小灶按大灶的3.7倍计算。供给制中对生活用品规定很细，各地参照中央人民政府政务院《一九五零年度暂行供给制标准》，依据实际情况施行，如华东一些地区就规定：每年每人单衣2套，棉衣1套，袜子2双，单、棉帽各一顶，棉鞋1双；大衣3年1件；蚊帐5年1顶；毛巾每年2条；肥皂每月1块；每月理发2次，另有牙刷、牙粉等若干。津贴一般工作人员每月约3万元（3元）左右。

　　供给制还实行各种补助，如沿江一些地区当时实行的补助有：元旦、国庆、春节每人增发猪肉1斤为过节费；保健费分4级，甲级每月肉5斤；乙级4斤；丙级3斤；丁级2斤。这些实物均按市价折款连同津贴一起发放。除此还另发生育费、保育费、妇女卫生费、保姆费、学杂费、医疗保健费、丧葬费和老人优待费等。（黄新原：《1956年的定级》，《人民政协报》2004年10月28日）

　　“一入公家门，就是公家人”，以上种种细琐的数字，突出了供给制的大锅饭特点——柴米油盐、衣食住行完全依赖公家，按级别提供消费，具备“不拿白不拿”的特点。

　　由于处在短缺经济时代，供给制被货币工资制取代之后，并没有完全退出历史舞台，例如居民供应上的票证配给制度，以及一些与等级特权有关的供应，如对高干、高知“特供”稀缺商品的制度等，一直维持到改革开放以后才消失；而“大跃进”时代的人民公社食堂大锅饭，则是供给制的一次巨大回潮。

　　历史的惰性源于惯性，沿袭至今的公款吃喝的和无偿使用公车的习惯，可以追溯到供给制时代的干部小灶和坐骑配置，只是消费标准水涨船高，早已今非昔比了。这就是今日近于疯狂的“中国特色”公款消费的前世今生。

　　高薪养廉？桔生淮北则为枳

　　传统儒家文化主张“俭以养廉”， 认为“俭近仁”。但“高薪养廉”之策，中国古亦有之，也不是什么舶来品。北魏有“以酬廉吏”之举，宋代有“给赐过优”之遇，明朝实行“量增官俸”，清代为防止官员贪污受贿，增其俸禄，“养廉银”即由此得名。但历代官吏，廉者自廉，贪者自贪，廉少而贪多。“酱缸文化”熏陶之下，贪风何曾因“养廉银”而遏止，王朝却皆由腐败而覆亡。

　　李鸿章有句名言：“天下最容易的事，便是做官，倘使这人连官都不会做，那就太不中用了。”封建社会的读书人，皆以应试求官为唯一出路。尽管如此，按照儒家“敬天保民”的思想，为官还是要讲官箴的。清代州县衙门大堂的前面都立有一座碑，上有十六字的“戒石铭”：“尔俸尔禄，民脂民膏。下民易虐，上天难欺。”这话说得很到位，至于实行与否，则是另一回事了。

　　这些都是封建社会的历史了，对当今的执政党而言，是不好随意类比的。况且毛泽东早在执政的五年之前，就将共产党的职责定位为“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”中南海新华门内的影壁上，至今仍嵌有“为人民服务”五个金光闪闪的大字。

　　曾几何时，全心全意为人民服务的公仆，也要靠高薪来养廉了，理由是高薪可以防止腐败，但腐败的原因又在哪里呢？据说这是欧美发达国家的先进经验，可执政党的先进性又何从体现呢？监督的机制不健全，干部的素质不提高，能靠高薪养出一个廉政吗？何况这所谓的“高薪”水准，比发达国家还差得远，能满足贪官们的贪欲吗？

　　古代孟尝君的门客冯驩先生，埋怨待遇不好，弹铗长歌：“长铗归来兮，出无车！”“长铗归来兮，食无鱼！” 看来花主人的钱坐车与吃喝，自古就有先例。 “会哭的孩子有奶吃”，孟尝君破例满足了他，冯先生也在关键时刻帮了主人的大忙。

　　应该承认，在法制社会中，官员在执行公务时可以享有特权，但不能滥用特权，更不应将滥用制度化。在当代中国，公车是官员身份特权的主要标志。一些官员未必有冯驩之才，享受的欲望却比冯先生旺盛得多，且相互攀比，对交通工具的等级要求也越来越高。据统计，在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90％左右，占到全部国家财政支出的38％；前年一汽集团研制的科技含量很高的8款新车中，有5款属于公务车；公务车使用中，公用占三分之一、干部私用占三分之一、司机私用占三分之一，公车每万里使用成本高出社会车辆5至10倍。公车徒有其名而难副其实。

　　“高薪养廉”的具体措施之一，是“公车改革”引出的“职务消费货币化”。这项措施的立意也许是好的，试图以制度化手段遏止对公众财产的继续无限制滥用，变隐性浪费为合法消费；但也包含了对现有的公款消费既得利益的默认与迁就，是对供给制残余特权的货币赎买。

　　社会舆论对此方案，“变相加薪”的质疑一直不绝于耳，公众怀疑一些支配者出于自身利益，会克扣必须支出的消费，对自身有利的消费却过度支出。政府部门内部也有许多摆不平的矛盾，认为“谁先搞谁吃亏”，还引发了是否应缴纳个人所得税的争论。故职务消费货币化推行多年，仍窒碍重重，没有突破性的进展。

　　“桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳”，当代中国是发展中国家，与欧美发达国家社会制度不同，经济发展水平不同，法制及民主监督体系不同，学习外国的先进经验，若只学了“高薪”的标准，而无廉政的监督机制，无非是给腐败锦上添花，了无新意。

　　一厢情愿的“高薪养廉”，没有法制上的保障无法实行，没有经济上的基础无法实现，没有道德上的操守无法自律。说到底，“文革”对中华民族教育文化的摧残所造成的社会道德断层，以及权力不受监督的政治惯性，是职务消费腐化现象日益严重的根本原因。不重建社会道德，不实行阳光下的民主监督，薪水再高也抑制不了腐败。

　　阳光法案：民主监督是出路

　　职务消费归根结底是社会分配问题，其透明程度如何，不仅是经济民主的问题，也是政治民主的问题。

　　梁启超在比较中西方国家思想时说：中国旧思想“无公法、私法之别。国家对于人民，有权利而无义务；人民对于国家，有义务而无权利。”（梁启超：《国家思想变迁异同论》）西方传统从权利本位出发，“不出代议士不纳税”；而中国传统则是义务本位，要么当顺民纳皇粮尽义务，要么“迎闯王，不纳粮”拒绝义务，从未意识到自己有什么权利。

　　对现代法制国家的纳税人而言，纳税是其义务，监督政府的财政用度是其权利。公民不仅应该关注自身个税征收的起征点，更须关注税收转为国家财政后的全部收支过程；不仅需要关注公仆的操守，也需关注民意代表是否实行了有效的监督。

　　宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民对国家既有义务也有权利。根据我国的现行政治制度，对政府的监督是通过各级人民代表大会实现的。在我国人民代表大会制度的历史上，还没有见到哪级人代会对各级政府的预、决算报告提出过否决。也就是说，前述每年9000亿以上的公款消费，都是经各级人大批准的合法支出。从这个意义上推断，至少在职务消费问题上，人大的监督有名无实，人民代表未尽职守。

　　人大能否从制度上对职务消费实行有效监督，至今仍是一个令人疑虑的问题，能否不当“橡皮图章”，也取决于多数人大代表的自身素质。记得多年以前，北京市的一些市民去找一位当时任市人大代表的劳模，要求以选民身份与他沟通，却被这位劳模拒绝了，理由是“我已经被内定为全国人大代表了”。

　　在这位劳模的意识中，可能是将人大代表视为一种行政职务上的安排，也可能视为一种荣誉，没有想到是自己要履行的权利和义务。不能说所有的人大代表都不称职，但没有公民意识的人大代表，显然不是称职的代表，这种认识上的误区，固然是传统“官本位”思想和长期以来公民教育缺失的后果，也与现行的人大代表的产生方式有关。

　　目前世界上已有许多国家建立了被称为“阳光法案”的“公职人员财产申报和公示制度”。我国也在1995年由中办、国办联合颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2001年，中纪委与中组部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。也许是出于“稳定压倒一切”的考虑，迄今为止，整个社会没有获得申报结果的任何公开信息。

　　凡是信息不对称的地方，就难免滋生腐败；越是怕影响“稳定”而遮遮掩掩，群众的不满情绪就越强烈；不安定的能量蓄积越多，社会的危险程度就越高。只有随时公开信息，才能取得公众的理解；透明的程度提高了，公众对政府的信任度才能提高。

　　为避免职务消费继续成为官员的隐性收入，年复一年地浪费纳税人的钱，有必要按照本次全国人大常委会个税听证会的模式，实行“职务消费听证”制度，不仅在制定标准时举行公开听证，还须从源头抓起，由各级人大对政府支出的预、决算履行切实的监督。政府机构内部也需要建立职务消费公示制度，定期公布账目和职务消费信息，在阳光下接受审计和监督。

　　在经济高速增长的同时，政治体制改革的滞后，会使合法的公务特权蜕变为不透明的体制内特权，令社会公正的天平日益倾斜。职务消费中的腐败达到了如此严重的程度，势必会加剧社会矛盾，影响公众对廉政的信心，降低政权的公信力。

　　若没有真正意义上的宪政，就不可能实现名副其实的民主监督。危机就在萧墙之内，历史的机遇稍纵即逝。能否及时作出决断，启动行政体制改革，是对执政党领导人政治智慧和执政能力的考验。

　　2005年10月18日 风雨读书楼