江苏省徐州市鼓楼区人民法院
　　行政判抉书
　　 (2006)鼓行初字第1l号
　　 原告张厚钢，男，1972年11月21日生，汉族，住本市下淀村635号。
　　 委托代理人武跃建，江苏徐州同瑞律师事务所律师。
　　 委托代理人郑庆普，江苏徐州两瑞律师事务所律师。
　　 被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队，住所地本市解放北路28号。
　　 法定代表人：刘康冬．该大队教导员。
　　 委托代理人王国平，男，1966年11月24日生，汉族，徐州市经济法学研究会副主任，住本市建国小区33号楼3—20l室。
　　 委托代理人苗海滨，男，1973年3月22日生，汉族，徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队民警，住本市和平小区2号楼2—503室。
　　 原告张厚钢与被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼 队道路行政处罚一案，本院于2006年1月23日受理后，于2006年1月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成会议庭，于2006年2月23日公开开庭进行了审理。原告张厚钢及其委托代理武跃建、郑庆普，被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队的委托代理人王国平、苗海滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　 被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队于2005年12月6日适用简易程序对原告张厚钢作出编号3203020101681134的行政处罚决定，并当场填写、送达了公安交通管理简易程序处罚决定书。该决定书认定，张厚钢于2005年12月6日上午10时4分，驾驶由徐州市贾汪区车辆管理所办理牌号为苏CE9881的二轮摩托车在复兴北路四道街岗亭北口实施机动车违反禁令标志指示的(闯禁区)违法行为。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《江苏省道路安全实施条例》第五十七条第(一)项罚款一百元，并依据《机动车驾驶证申领和使用规定》附件三《道路交通安全违法行为记分分值》规定，记分值二分。
　　 被告于2006年2月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。第一组证据、1、处罚决定书一份(复印件)。2、苏CE9881号二轮摩托车信息查询表。3。车管所证明一份。4、照片一组。5、徐公交巡（2004）第285号通知通报。该通知通报已刊登在2004年7月27日、7月28日的徐州日报、彭城晚报及都市晨报上。6、证人刘某出庭。上述证据及证人证言用以证实原告于2005年12月6日驾驶苏CE9881(贾汪区牌号)二轮摩托在禁区行驶的事实。第二组依据，1、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十四条、第三十八条、第三十九条、弟九十条、弟一百零七条。2、《江苏省道路安全实施条例》第五十七条第(一)项。3、《机动车驾驶证申领和使用规定》附件三《道路交通安全违法行为记分分值》。4、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条。以上依据用以证实被告对原告所作出的行政处罚完全符合法律程序，且处罚得当。
　　 原告张厚钢诉称，2005年12月6日，我在手续完备、证照齐全的情况下驾驶二轮摩托车准备经过本市复兴北路四道街路口时，即被当班执法民警挡住，随后填写编号为：32030201006811 34 号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，以“原告实施了机动车违反禁令标志指示(闯禁区)的违法行为”为由，对原告作出“罚款一百元及扣二分”的行政处罚。原告认为，被告作出的行政处罚属认定事实、适用法律错误、处罚的程序违法。被告的处罚行为系滥用职权、牟取部门利益的行为。综上，依据《行政诉讼法》之规定诉至法院，要求依法撤销被告所作出的具体行政行为，维护原告的合法权益。
　　 原告向本法庭提供下列证据：第一组证据，1、机动车驾驶证。2，机动车行驶证。证明其具有合法的驾驶资格，被告没有权利剥夺其上路行驶的权利。3、处罚决定书一份。证明原告没有闯禁区，警察没有权利人为的把摩托车从机动车的范围内划分出去。第二组依，1、国务院(1999)23号文件“全面推进依法行政实施纲要”，该文件具有法律效力，是国务院制定的行政法规，为上位法，证明被告的行为违反了依法行政，合法行政的规定。2、江苏省苏政发(2004)105号文件。证明被告制定通知和设置禁行标志是违法的。3、《中华人民共和国行政处罚法》，证明被告作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》没有引用该法律规定，该行政行为是错误的。
　　 被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队辨称，原告张厚钢驾驶贾汪区牌号苏CE9881二轮摩托车，沿徐州市复兴北路由北向南行驶至四道街路口时，被值勤民警发现。原告的行为违反了徐州市公安局交通巡逻警察支队制定的徐公交巡(2004)第285号通知通报中“三环路(不含三环路)以内道路禁止悬挂外地及各县(市)、贾汪区号牌的摩托车通行”的规定。对其作出的第32030201016811 34号行政处罚决定，即罚款一百元、扣二分的处罚。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第七条、第八条的规定当场向原告送达《公安交通管理简易程序处罚决定书》，原告并在处罚决定书中签字，该行政处罚程序是符合法律规定的。综上，被告对原告作出的行政处罚事实清楚．程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
　　 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
　　 被告提供证据1，2，原告当庭质证认为，证据1是复印件不具有真实性，证据2是复印印件并加盖被告的印鉴，是无效的证据。本院认为，证据1是复印件，该复印件与原告当庭提供的证据3相互印证，该证据是真实的，本院子以采信。证据2是复印件且加盖被告单位的公章，对该证据本院不作认证。证据3原告没有进行质证，该证据与原告提供的证据I、2相互佐证，可以证实原告驾驶的二轮摩托车是贾汪区牌号，该证据真实，可以作为本案定案依据。证据4、5，原告认为上述证据是违法的。本院认为，证据4照片中的禁行标志已悬挂在本币各交遍路口，证据5通知通报已通过媒体公布于众，该二份证据真实，且与本案具有关联性，本院予以确认，应作为定案依据。证人刘某出庭作证，证言为“2005牟12月6日上午10时，我在四道街执勤时发现在复兴北路有一辆由北向南行驶的二轮摩托车向四道街路口驶来，于是我让其停车并检查驾驶员的驾驶证及行驶证，该二轮摩托车驾驶证登记车牌号为苏CE9881，我口头告知原告驾驶贾汪区车牌号的摩托车不能行驶到市区，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《江苏省道路安全实施条例》第五十七条第(一)项的规定扣二分、罚款一百元，又告知其复议权利及起诉权利，当时原告就说不知道通告，并说能否少罚些，不扣分。我认为他的申辩理由不成立，并开了处罚决定书，他签完字就走了，走之前说了一句我不服要告你们。”原告就证人的证言质证认为，证人系被告单位的工作人员，与被告有法律上的利害关系，被告对原告处罚是依据的通告而证人在法庭上陈述处罚是依据的《中华人民共和国道路交通安全法》和《江苏省道路安空实施条例》，该证言不真实。本院认为，证人刘某是徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队民警，系行政执法人员．该证人证言经与原，被告提供的证据相互印证，可以证实原告于2005年12月6日上午10时4分驾驶贾汗区牌号的二轮摩托车在复兴北路由北向南往四道街路口行驶，被告对原告进行了行政处罚。该证言真实且与本案具有关联性，本院予以采信。依据1、2、3、4是公安交通管理机关从事道路交通管理时的依据，亦是本案的定案依据。
　　 原告提供的证据及依据：证据1、2、3，该三份证据被告当庭质证不持异议，该证据是真实的，且与本案有关联性，本院予以确认。依据1、2，被告就“依据1”不予发表质证意见，对“依据2”质证认为，这仅仅是一个意见，并不是地方性法规。本院认为，该二份文件是真实的，本院予以确认。但是，依据l、2不是国家的法律、行政法规、规章，不能作为本案的定案依据。依据3，被告质证认为，《行政处罚法》和《道路交通安全法》都是法律，警察是依法行政，行政处罚决定书上很清楚的适用了《道路交通安全法》及《江苏省道路安全实施条例》。本院认为，“依据3”是真实的，本院予以采信。
　　 经审理查明，2005年12月6日上午10时4分，原告张厚钢驾驶苏cE9881二轮摩托车(贾汪区牌号)，沿徐州市复兴北路由北向南行驶至四道街路口时被被告值勤民警发现，值勤民警认为，原告的行为违反了徐州市公安局交通巡逻警察支队根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定制定的徐公交巡(2004)第285号通知通报中“三环路(不舍三环路)以内道路禁止悬挂外地及各县(市)、贾汪区牌号的摩托车通行”的规定，并根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条，《江苏省道路安全实施条例》箪丑十七条第(一)，依据《机动车驾驶证申领和使用规定》附件三《道路交通安全违法行为记分分值》规定；作出罚款一百元、记分分值二分的行政处罚决定，且当场送达第320302 0101681134号《公安交通管理简易程序处罚决定书》。原告认为，被告作出的行政处罚属认定事实、适用法律错误，处 罚的程序违法。为此，于2006年1月2 3日向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告所作出的具体行政行为，维护其合法权益。
　　 本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定，“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队是徐州市鼓楼辖区道路交通安全管理的主管部门，其有权对管辖范围内交通道路安全行使行政管理权。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”徐州市公安交通管理部门根据法律的授权，为了更好的保障本地区公民的生产、生活及生命财产安全，有利于缓解交通压力，结合本地区道路和交通流量的实际情况依法制定了限制、禁止机动车、非机动车等通行的徐公交巡(2004)第285号通知通报，该“通知通报”合法。该通知通报第三条明确规定，“三环路(不含三环路)以内道路禁止悬挂外地及本市各县(市)、贾注区号牌的摩托车通行。”原告张厚钢驾驶贾汪区牌号二轮摩托车驶入市区，违反了该通告通报第三条的规定。被告徐州市公安局交通巡逻警祭交队鼓楼大队依照《江苏省道路安全实施条例》第五十条第(一)项、《机动车驾驶证申领和使用规定》附件三((道路交通安全违法行为记分分值》的规定，对原告罚款一百元、记分值二分，被告徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队对原告张厚钢进行行政处罚的行为证据确凿，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第八条第(五)项第2目之规定，被告对原告处罚由一名执法民警向其当场送达《公安交通管理简易程序处罚决书》，完全符合法定程序。原告张厚钢认为被告对其处罚没有引用《中华人民共和国行政处罚法》的相关条款，其处罚是错误的。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国道路安全管理法、)都是经过中华人民共和国全国人民代表大会制定的法律，《行政处罚法》于1996年l0月1日起施行，是普通法。而《道路安全管理法》是公安交通管理部门从事交通管理的依据，于2004年5于1日起施行，是特别法。根据《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定，特别法优于普通法，新法优于旧法的适用原则。被告徐州市交通巡逻警察支队鼓楼大队依照《中华人民共和国道路安全管理法》的相关条款对原告进行处罚正确。原告张厚钢又主张被告对其处罚是对外地牌号摩托车的歧视，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下：
　　 维持徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队对原告张厚钢作出的第320302010i681134号行政处罚决定。
　　 案件受理费人民币100元、其他诉讼费用300元，合计人民币400无由原告负担（已付清)。
　　 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
　　审 判 长 陶 铭
　　审 判 员 张学莉
　　审 判 员 朱 焱
　　二00六年三月四日
　　见习书记员 段 超

行 政 上 诉 状
上诉人：张厚钢，男，1972年11月21日出生，汉族，住徐州市下淀村635号。
被上诉人：徐州市公安局交通警察支队鼓楼交通警察大队（以下简称鼓楼大队），住址徐州市解放北路28号。
负责人：刘康冬，该大队教导员

上 诉 请 求：
一、依法撤销徐州市鼓楼区人民法院作出的（2006）鼓行初字第11号行政判决；
二、依法改判撤销被上诉人于2005年12月6日对上诉人作出的第3203020101681134号公安交通管理简易程序处罚决定的具体行政行为；
三、由被上诉人承担一、二审诉讼费，并纠正一审诉讼费用。

事实与理由：
上诉人张厚钢诉被上诉人鼓楼大队不服行政处罚决定的具体行政行为一案，鼓楼区人民法院于二00六年三月十四日向上诉人送达了该院作出的（2006）鼓行初字第11号行政判决。上诉人认为，该一审判决认定事实错误且缺乏证据，适用法律错误，违反法定程序，该判决不能成立，应予撤销、改判。具体阐述如下：

一、一审认定事实错误并且缺乏证据支持。
1、一审判决认定：“本院认为，证人刘某是徐州市公安局交通巡逻警察支队鼓楼大队民警，系行政执法人员．该证人证言经与原，被告提供的证据相互印证，可以证实原告于2005年12月6日上午10时4分驾驶贾汪区牌号的二轮摩托车在复兴北路由北向南往四道街路口行驶，被告对原告进行了行政处罚。该证言真实且与本案具有关联性，本院予以采信”。
“依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第八条第(五)项第2目之规定，被告对原告处罚由一名执法民警向其当场送达《公安交通管理简易程序处罚决书》，完全符合法定序。”
以上该认定错误。事实上，被告对原告向原告作出处罚前没有依法履行“告知”的法定程序，没有出示执法证件，且没有对原告提出的处罚事实和依据不合法的申辩理由进行核实。
一审判决认定该事实的唯一依据是交警刘凯的证言。但以法律角度审查该证据，就可发现该证据是不能认定的。其一，从司法原则来看，任何人都不能成为自己的“证人”。刘凯既是执法者，又来充当自己执法处罚的事实证据，显然不能成立，否则，交警部门就可凭“交警的证言”而“处罚天下苍生”了；其二，刘凯的证言系处罚行为实施之后由被上诉方自行收集的证据，并且不是被告在法定举证期限内向法庭提交的证据和依据，根据《最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条之规定，不能成为认定具体行政行为合法的依据；其三，通过当庭质证，证人拒绝回答本案关键问题，已证实其不能如实作证，其证言不具有证据效力，更谈不上“完全符合法定序”，由此可见，被上诉人作出处罚行政行为缺乏证据支持，故一审判决认定的事实内容不能成立。
2、一审判决认定“证据4照片中的禁行标志已悬挂在本市各交通路口，证据5通知通报已通过媒体公布于众，该二份证据真实”，该认定证据不足，不能成立。
一审认定该事实的证据是诉讼阶段由被上诉人自行拍摄的照片。而上诉人从家出发到被罚款的路口沿途均看不到“禁摩”标志。相关的“禁摩”标志只有在本市的淮海路口能够见到，如果依据《通告》的规定在三环路口已经设立“禁摩”标志，还有必要在三环路内的淮海路重复设置吗？
不论在淮海路禁止摩托通行是否合法，但是只有淮海路口的“禁摩”标志的制作图象、规格是符合公安部门制定的交通标志的规范要求的。而本案中被上诉人自行拍摄的照片里的“禁摩”标志，其下方擅自增加的“非本市市区号牌”的语言中明显带有歧视含义，对悬挂“非本市市区号牌”的摩托车车主禁止通行是违反法律的公平、平等原则的，其限制性语言不符合交通标志的规范要求，无法律依据，属于无效标志。
一审判决认定被上诉人诉讼阶段自行收集的照片的行为违反了《最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条之规定，被上诉人在作出具体行政行为之后自行收集的证据不能作为认定行政行为合法的依据；且该拍摄系被上诉人单方面自行取证，并未经公证部门公证或对方认可，证据缺乏真实性；而且，依照规定，举证责任在被上诉人，被上诉人应承担缺乏证据的责任与后果故一审判决的上述认定缺乏依据，证据不足，不能成立。
3、一审判决认定“依据l、2不是国家的法律、行政法规、规章，不能作为本案的定案依据。”
这种观点显然错误。1、国务院(1999)23号文件“全面推进依法行政实施纲要”，该文件系经过国务院通过，且符合我国宪法规定，不与任何上位法相违背，于2004年3月经中央政府国务院以《国发（2004）24号》文件的形式下发到各省、自治区、直辖市、国务院各部委、各直属机构，明确要求各地遵照认真贯彻执行，且要由当地主要领导具体负责落实，属于国务院依据宪法制定的具有行政法规性质效力的规范性文件，是具有法律效力的文件，其执行力、权威性不容置疑。因为法律效力主要表现为司法效力，如果没有司法效力，所谓的贯彻执行效力和法律效力就是空谈。
1、对于所谓权力机关的监督，其实现的途径是：全国人大及其常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。
2、对于所谓的司法监督，与权力机关、行政机关监督不同的是，我国司法机关不能审查行政法规；对行政规章只有一定的评价权，对合法的规章予以参照适用，对不合法的规章则拒绝适用；而对不一致的规章，则送请国务院作出解释或裁决后决定是否适用。按照我国《立法法》的规定，行政机关制定行政规范性文件应依据“根据”原则和“不抵触”原则。即行政法规的制定要根据宪法和法律，部委规章的制定要根据法律和行政法规；地方规章除根据法律和行政法规外，还要根据地方性法规。根据《行政诉讼法》第五十二条和第五十三条规定，法院在审理行政案件时，必须依据国务院制定的行政法规，同时参照适用国务院部委制定的规定规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府制定的规章。所谓“依据”，必然是排斥了对行政法规进行司法审查的可能性。
基层法院是无权否定国务院层级制定的文件效力，而本案一审法院却武断认定该文件“不是国家的法律，……..不能作为本案的定案依据”的行为越权，显然错误。否则，下级行政机关对于国务院的文件想不执行就不执行，法院也来认定不是定案依据，削弱其权威性，否定其执行力，必将使依法行政受到严重威胁，严重影响政府在人民群众中的威信。如何实现我国法制、政令的统一，还干扰执法？国务院发布该类文件还有何意义？
而对于依据2，上诉人认为具有执行力和约束力，被上诉人作为下级行政机关应当受其约束，遵照执行。
因此一审基层法院无权排除该文件的适用效力，认定“不能作为本案的定案依据。”是错误的。

二、一审适用法律错误，曲解了立法本意，从而得出该“徐公交巡（2004）第285号通知通告”合法。”的错误结论。

1、一审判决认定“徐州市公安交通管理部门根据法律的授权，为了更好的保障本地区公民的生产、生活及生命财产安全，有利于缓解交通压力，结合本地区道路和交通流量的实际情况依法制定了限制、禁止机动车、非机动车等通行的徐公交巡(2004)第285号通知通报，该“通知通报”合法。”

《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条的原规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”。
稍加分析，可知本案中设“摩托车禁区”并不符合第三十九条规定情况：

其一，第三十九条中根据流量采取禁止通行措施只是一种临时性的措施，而本案中的是一种长期性、稳定性的“禁区”，并非临时性措施；三环路内，不分路段，全天24小时都禁止外地号牌的摩托进城，难道整个徐州市三环路以内的道路白天黑夜都存在交通拥挤的压力，有必要全天侯的对外地摩托车采取禁止通行的措施吗？

其二，第三十九条是授权交管部门对机动车、非机动车、行人三类对象，而本案中只单独对机动车中的“摩托车”，本案中的设“摩托车禁区”不符合《道路交通安全法》第三十九条中的法定分类及授权；

其三，被上诉人没有提供所谓的“车流量”证据，无法证明三环路以内的具体交通，更无事实根据能够证明必须采取发布通告禁止外地摩托车进入三环路缓解交通的的必要性。“道路车流量的实际情况”，车流量指的是所有机动车的流量，包括摩托车、公共汽车、卡车、的士车、面包车、小汽车等等，也不管贵贱包括奔驰、宝马、夏利奥托，车与路是一对发展中的矛盾，车多必然显得路窄，“道路车流量的实际情况”是交通拥挤是所有机动车造成的，如果把这个后果要求其中某一种机动车承担，不管是小排量汽车也好，还是摩托车也好，都是不公平的，也违背宪法作为根本法在第33条第2款所确立的平等权原则，因此该通告的由于缺乏科学性、真实性、合法性而不能成立。既然缺乏科学的调查及客观的分析，就打出以“流量”为由而“禁摩”，显然只是虚假的“幌子”，缺乏客观事实依据；

其四，被上诉人至今仍然在实行收取巨额竞标费（约人民币3000元以上）的形式，对购买其指定的品牌摩托车给予上牌并允许在三环路内行驶。而对于不购买其指定品牌的摩托车和不交纳巨额竞标费的车主则不给登记发放市区号牌，其行为属于乱收费，和违法增设许可条件，显然违我国的《行政许可法》。

《道路交通安全法》第9条规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：机动车所有人的身份证明、 机动车来历证明、 机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证、车辆购置税的完税证明或者免税凭证、法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”

《行政许可法》第十六条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；不得增设违反上位法的其他条件。”
因此徐州市区内摩托上牌需要缴纳3000元竞标费所作的行为实质上给行政许可增设了条件，其实质是谋取部门利益的行为，是不合法的。

其五、徐州市公安局交通巡逻警察支队制定的徐公交巡（2004）第285号通知发布也违反了（《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》关于决策民主化的要求）。这项关系到我市广大人民群众切身利益的重大决策，居然未经征求群众意见，未经公开听证程序，就由有交警部门采取“单边主义”行径强力推出，无异于某些垄断行业自订 的“霸王条款。”我们认为被告这种拒不执行中央文件的有关规定，却尽心尽力执行自己的的做法，其行为性质和动机令人怀疑。

故被上诉人设立禁摩标志和所依据的《禁摩通告》并不符合《道路交通安全法》第三十九条，相反，恰恰违反了该第三十九条的规定，该“通知通报”违法。

2、设立禁止通行标志依据的“徐公交巡（2004）第285号通知通告”，违宪违法规定，且与多部上位法相冲突，不能成为具体行政行为合法性的依据。

其一，禁摩令违反了我国的根本大法——《宪法》。

1该“徐公交巡（2004）第285号通知通告”擅自单独对机动车中的摩托车的上路行驶权予以限制，却允许同为机动车的汽车通行，公然地歧视广大摩托车行驶人，更加让人不能容忍的是，被上诉人对市区内和市区外号牌的摩托车采取截然不同待遇，有钱交纳巨额竞标费的指定品牌摩托车给上市区牌照，允许在市内行驶，交了竞标费的就认定不属于造成交通压力的禁止对象；没有钱交纳竞标费的，不买指定品牌摩托车的车主，就不给上市区号牌，就认定会给交通造成压力，就需要禁止在市区通行。只要有钱就能通行，没有钱交的一律不许通行，这不是“歧视”是什么？被上诉人的行为公然违反了《宪法》第33条第2款确立的平等权原则。

2新修政的宪法第33条特意增加一款“国家尊重和保障人权”。人权是一个广泛的概念，涵盖着人天然应享有的通行权。不管是采用什么交通工具，只要是经过合法颁发了行驶证的，均不得以行政规章方式去擅自剥夺法定通行权。该“徐公交巡（2004）第285号通知通告”违反了宪法的上述规定精神，亦与我国政府倡导的以人为本的理念背道而驰。

其二，“徐公交巡（2004）第285号通知通告”违反了《行政许可法》。

《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，从而确立了行政许可信赖保护原则。上诉人的摩托车用合法收入在合法的经济组织中购买的，并在政府指定的交通管理机关办理了合法的手续。交纳了各种费用，获得了合法的行驶资格和权力（即行政许可）。但“徐公交巡（2004）第285号通知通告”却将有关部门对城市道路交通管理和治安管理的失职行为片面“归罪”于“合法身份”车主，以“设禁区”方式擅自改变了上诉人已获得的允许在城区道路上行驶的行政许可（颁发了行驶证）将其已经获得的行车“许可”打了折扣，勾销了已经获得的部分行政许可。损害了国家行政许可法的尊严。

其三，“徐公交巡（2004）第285号通知通告”违反了《立法法》中“不得与上位法相冲突”原则规定、《行政处罚法》中的“以上位法规定的处罚行为、种类及幅度为前提范围”原则规定、《道路交通安全法》中“只区分机动车、非机动车及行人”的分类原则规定等法律规定，亦在制定程序上未履行听证会前置程序。
可见，被上诉人行政处罚的实质依据“徐公交巡（2004）第285号通知通告”是不合法的规定，不能成为具体行政行为的合法性依据。

3、一审判决认为“本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国道路安全管理法》、都是经过中华人民共和国全国人民代表大会制定的法律，《行政处罚法》于1996年l0月1日起施行，是普通法。而《道路安全管理法》是公安交通管理部门从事交通管理的依据，于2004年5于1日起施行，是特别法。根据《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定，特别法优于普通法，新法优于旧法的适用原则。被告徐州市交通巡逻警察支队鼓楼大队依照《中华人民共和国道路安全管理法》的相关条款对原告进行处罚正确。”

对于一审法院以上认为的内容，本人实在不敢恭维，其判决无法令人接受。

其一、上诉人接收判决书后，认真仔细阅读后，翻遍所有我国法律、法规汇编，但始终没有找到在判决书中引用并判原告败诉的《中华人民共和国道路安全管理法》、《道路安全管理法》。上诉人对此实在看不明白。上诉人只知道有一个现在生效的《中华人民共和国道路交通安全法》，在一份应当如此严肃的行政判决书中，竟然能够出现以上明显错误，足以说明其工作态度和判决的不严肃性。怎能让人信服判决的权威和公正。

其二、《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国道路交通安全法》不都是经过中华人民共和国全国人民代表大会制定的法律。《中华人民共和国行政处罚法》是经过中华人民共和国全国人民代表大会制定的法律。而《中华人民共和国道路交通安全法》是由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会制定的法律。哪部法律规定中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会就是中华人民共和国全国人民代表大会？

上诉人认为，中华人民共和国全国人民代表大会和中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会不是同一机关，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会需向中华人民共和国全国人民代表大会汇报工作，孰高孰低不难判断。全国人大通过的法律效力层次高于全国人大常委会通过的法律，那么，全国人大通过的《行政处罚法》的效力自然高于全国人大常委会通过的《道路交通安全法》。两部法律由于制定机关不同，所以不属于同一层级的法律，不能适用特别法优于普通法的原则。而且，《行政处罚法》属行政处罚领域的特别法，故在当场处罚公民的罚款限额上，应以《行政处罚法》第33条规定的50元限额为有效法律依据，故该处罚程序违法，一审判决适用《道路交通安全法》认定程序合法是错误的。

其三、被上诉人鼓楼大队不是行政机关法人单位，不具有处罚的主体资格。

而且，该行政处罚行为中还存在未履行告知义务、未对上诉人异议理由予以复核、未出示执法资格证件而执法等程序问题。

综上所述，被上诉人依据“徐公交巡（2004）第285号通知通告” 对悬挂“非本市市区”号牌的摩托车主构成“地域性歧视”的待遇规定，是违反法律基本原则的。处罚主体不合法、处罚程序不合法、其作出的处罚决定不能成立。

故一审判决认定事实错误且缺乏证据；适用法律错误且曲解了立法本意，并且超额收取诉讼费无法律依据。请二审法院公正司法，依法支持上诉人的上诉请求，维护公平，保护法制的统一与尊严。

此致
徐州市中级人民法院
上诉人：张厚钢
2006年3月15日