--2004年10月19日在省十届人大常委会第十二次会议上
　　江苏省人大常委会农业和农村工作委员会副主任　吴汉如
　　主任、副主任、秘书长、各位委员：
　　我受省人大常委会主任会议的委托，现就《江苏省农村土地承包经营权保护条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明。
　　按照省人大常委会主任会议的要求，省人大常委会农业和农村工作委员会牵头组成了由省人大法工委、省农林厅、省国土资源厅、省劳动与社会保障厅、省政府法制办等部门领导及专家学者参加的《江苏省农村土地承包经营权保护条例》起草小组，从今年2月起着手起草草案。起草小组在深入调查研究和广泛征求市县（市、区）人大、省有关部门、部分省人大代表、农村基层干部、农民群众以及专家学者意见的基础上，经过反复论证和多次修改，先后召开了四次起草小组会议，拟定了草案，并专门征求了省政府的意见。省人大常委会农业和农村工作委员会也先后召开会议讨论修改。现将立法的必要性、草案的指导思想和主要内容说明如下：
　　一、制定江苏省农村土地承包经营权保护条例的必要性
　　2003年3月1日实施的《农村土地承包法》将党的农村土地政策的核心--赋予农民长期而有保障的土地承包经营权以法律的形式固定下来，标志着我国农村土地承包走上了法制化的轨道。党的十六届三中全会对深化农村体制改革，完善农村经济体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利又提出了明确要求。我省是经济大省，也是农业大省，依法保护农民的土地承包经营权益显得尤为重要。近年来，我省各地在贯彻农村土地承包法方面做了大量工作，同时也存在不少问题：少数地方不同程度地存在着随意调整和收回农户承包地，随意干涉承包农户生产经营自主权；违反农民意愿强制流转土地，截留、克扣农民土地承包经营权流转收益；耕地被征占用后被征地承包户的合法权益得不到保障；土地承包纠纷调处机制不健全，仲裁、申诉渠道不畅，农民依法维权难。加之，市县一级农村土地承包执法主体不明确，在一定的程度上也影响了法律的贯彻实施。在新形势下如何适应农业现代化发展的需要，促进农村土地承包经营权规范有序流转，切实保障农民的土地财产权等也需要进一步加以规范。此外，由于《农村土地承包法》规定得比较原则，有些问题也需要在地方立法中加以补充和完善，增强可操作性，以解决实际问题。因此，根据《农村土地承包法》等法律、行政法规，结合我省实际，制定一部具有江苏特色的地方性法规，对于进一步稳定和完善我省农村土地承包关系，保护农民合法的土地权益，调动农民的生产积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村社会稳定，顺利实现我省两个“率先”的奋斗目标都具有十分重要的意义。
　　二、制定农村土地承包经营权保护条例的指导思想
　　土地是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。保护农民的土地财产权益，是对农民合法权益最根本、最直接的保护。草案的指导思想是，以《农村土地承包法》等法律、行政法规为依据，以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六届三中、四中全会精神，坚持科学的发展观，切实保障农民合法的土地承包经营权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。
　　根据上述指导思想，草案突出了“四个强化”：一是强化农村土地家庭承包经营权是物权的观念；二是强化规范乡（镇）政府和村级组织的行为；三是强化建立市场化的土地承包经营权流转新机制；四是针对不同环节对农民土地承包经营权益的侵害，在土地承包经营权的取得、土地承包经营权的流转、土地承包经营权终止过程中，强化对农民的合法土地权益保护。重点处理好了三个方面的关系：稳定农村土地承包与推进土地适度规模经营和农业现代化之间的关系。坚持农村土地实行家庭承包这一农村基本经营制度的基础上，积极构建市场化的土地流转新机制，积极稳妥地推进土地承包经营权规范有序地流转。正确地处理了保护农民土地权益与提高工业化、城市化水平的关系。在推进城市化、工业化发展的同时，必须切实保护与实现好农民合法的土地权益。维护法制统一与地方立法要有特色的关系。在维护法制统一的原则下发挥《条例》的创制性作用。结合江苏实际，有所创新，切实解决实际问题。
　　三、关于条例的名称和调整范围
　　草案采用农村土地承包经营权保护条例的名称，充分体现了立法的指导思想和宗旨。起草过程中，有的同志建议，草案名称使用“农村土地承包条例”比较好，法规对其所调整的法律关系的任何一方的合法权益都应当予以保护。经过反复研究，我们认为，在农村土地承包中，我省存在的主要矛盾是农民的土地承包经营权在确权环节、经营环节、流转环节和征占用环节都不同程度受到了侵害，草案应当针对我省在实施农村土地承包法中反映出来的问题，强化对农民土地承包经营权的保护，不搞面面俱到，以切实解决对农民利益保护不够直接、不够有力的问题。这样立法不仅针对性比较强，同时，也符合农村土地承包法的基本精神。农村土地承包法五章六十五条，重点突出的是家庭承包及土地承包经营权的保护和流转。
　　草案调整的范围取农民以家庭承包方式取得的土地承包经营权的保护，不包括以其他方式取得的土地承包经营权的保护。这除了贯彻大法的基本精神外，还有一层考虑是因为对以其他方式取得的土地承包经营权作为债权保护，《农村土地承包法》已经规定得十分明确和具体，不需要在地方立法中再加以规定。
　　四、关于对土地承包经营权实行物权保护
　　对家庭承包的土地承包经营权实行物权保护，是一个重大进步，通过立法把土地承包经营权纳入具有排他性的物权关系予以规范和调整，加大对家庭承包的保护力度，对保障土地承包关系的长期稳定具有十分重要的意义。全国人大关于《农村土地承包法（草案）》的说明中提出对家庭承包的土地实行物权保护。国家正在起草的物权法草案也将农村土地承包经营权规范为用益物权。现实中，农民土地承包经营权受到的各种侵害，一个最主要的原因就是广大基层干部和农民群众并没有把土地承包经营权看作是物权。因此，草案对农民土地承包经营权实行物权保护不仅体现在具体内容上，而且在草案第四条明确提出对以家庭承包方式取得的土地承包经营权实行物权保护。
　　五、关于农村集体经济组织成员的界定
　　对集体经济组织成员的界定，是确认是否享有土地承包经营权、处理土地承包纠纷的主要依据。集体经济组织成员具体包括哪些人员，《农村土地承包法》中并没有明确规定。实际工作中，由于一轮承包以来人地变化比较大，不少地方在二轮承包中存在“少确权、未确权甚至错确权”的情况，特别是当前粮食升温、税费减免后，农民争地、土地征用后争补偿的情况相当突出，引发了不少矛盾和纠纷。此外，极少数地方至今尚未开展土地二轮承包，也需要对集体经济组织成员作出界定。因此，经过反复研究，参照兄弟省的规定，草案第九条对集体经济组织成员作出了界定。
　　六、关于承包土地集中连片流转和建立市场化的流转机制
　　随着农业和农村经济的发展，农村土地承包经营权流转也将逐步加快。但是一些地方为招商引资、发展适度规模经营和调整产业结构，在土地流转工作中，不尊重承包户土地流转主体地位，采取行政手段或以少数服从多数的做法，强迫承包土地集中连片流转，激化了干群矛盾，影响了农村社会稳定、因此，在草案第十九条规定，未经承包方书面委托，发包方和其他任何组织、个人不得代表承包方与第三方签订土地承包经营权流转合同。连片承包地的土地承包经营权集中流转的，应当切实保护承包户的流转自主权。第二十条规定，流转收益与发包方统一结算的，发包方应当将流转收益如数分解发放给有关承包方。
　　建立市场化的土地承包经营权流转机制，是农村社会主义市场经济发展的必然要求，也是以市场机制优化农村土地资源配置、发展农业和农村生产力的客观需要。通过强化土地承包经营权流转的规范化管理与服务，加强流转中介组织和有形市场的建设，促进土地承包经营权流转健康有序地运行，推动农业产业化经营和农业结构调整，更好地保护好农民的长远利益。草案第二十一、二十二条规定，当事人可以委托土地流转中介服务机构或者其他代理人，办理土地承包经营权流转事项。土地流转中介服务机构应依法设立，不得与乡（镇）人民政府以及其他国家机关存在隶属关系或其他利益关系；有条件的地方，可以建立土地承包经营权有形市场，为流转双方提供交易场所，储备和发布流转信息，集中办理流转手续。
　　七、关于征占用农民承包地中农民利益的保护
　　国家因公共利益需要征收、征用农村集体土地，农民应当服从国家的需要，这是农民应尽的法定义务。但是农民也有知情权、参与权和获得补偿的权利。当前，在不少地方，强调了农民必须服从国家需要的一面，忽视了农民的知情权、参与权与依法获得补偿的权利，任意扩大公共利益的范畴，违反土地利用规划，随意扩大征地规模，以各种名目降低、拖欠、挪用、截留征地补偿款，严重侵犯了农民的土地承包权益，不少失地农民因此陷入生活困境。因此，针对上述问题，草案第二十四、二十五、二十六、二十八条规定，农民在土地被征占用过程中依法享有知情权、抗辩权，被征地农村集体经济组织和农户有权要求按照国家规定组织听证；对违法征地、占地，擅自扩大征地、占地范围，或者征地补偿不能如期足额支付的，承包农户有权拒绝交地Z县级以上人民政府应当对失地农民免费进行培训和建立基本生活保障制度。同时，第二十七条对集体非农建设经依法批准使用本集体经济组织农户承包地的，也作了相应的保护承包户利益的规定。对于公共利益范围的界定，以及征地补偿标准、安置办法，拟等待《中华人民共和国土地管理法》修改后，在修改《江苏省土地管理条例》时再予以规范。
　　八、关于机动地的承包经营问题
　　土地二轮承包以来，由于人、地情况都发生了较大的变化，人地矛盾普遍存在，给土地调整带来很大的压力，需要在草案中作出进一步规定。草案第十七条规定，集体预留机动地、依法开垦增加的土地和承包方依法、自愿交回的承包地等，应当用于解决人地矛盾。第九条则对调整土地的对象作了明确规定。同时，为了加强对这部分土地的管理，防止一些基层干部借此以权谋私，草案第十七条还规定上述土地在尚未用完之前，可以由集体经济组织经营，但必须一年一发包，其经营、收益及收益使用情况每年向本集体经济组织成员公布一次。
　　九、关于农村土地承包纠纷仲裁的问题
　　《农村土地承包法》规定了协商、调解、仲裁、诉讼等四种解决土地承包纠纷的途径，但由于土地承包纠纷仲裁目前全国还没有统一的立法，作为一种特殊的经济纠纷仲裁，和劳动争议仲裁一样不适用仲裁法，实践中很难操作。去年以来，省农林厅根据《农村土地承包法》的要求和基层的实际需要，在全省开展了土地承包纠纷仲裁试点，受到了农民的欢迎，得到了国家农业部的充分肯定。实践证明，开展农村土地承包纠纷仲裁工作是切实可行的，是解决农村土地承包纠纷、化解农村社会矛盾的一种有效途径。鉴于仲裁立法只能由国家作出规定，我们就此问题向全国人大法工委请示后，从贯彻《农村土地承包法》的要求和实际工作需要出发，在草案第三十二、三十三、三十四条中对农村土地承包纠纷仲裁作了原则性规定。
　　十、关于发包方的法律责任
　　当前，农村土地承包方面存在的许多问题，基本上是作为发包方的代表村干部违反有关法律、法规的规定造成的，而现行法律、法规对村干部在土地承包方面的违法行为，没有规定相应的行政处罚，从而导致《农村土地承包法》难以落到实处。因此，草案根据国家有关法律、行政法规，对发包方违反法律、法规规定的直接责任人员明确了法律责任，以确保《农村土地承包法》和本条例的顺利实施。
　　以上说明和草案，请予审议。