促进城乡统筹改善农村环境 江苏试行村庄规划建设导则
为贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹，加快农村经济和社会发展，改善农村人居环境，加强对村庄建设规划的指导，江苏省建设厅制定了《江苏省村庄建设规划导则》，近期开始在全省试行。
该《导则》适用于全省行政区域范围内村庄（不含城镇规划建设用地范围内的村庄）建设规划的编制和规划管理。鼓励村庄委托有资质的规划编制单位单独编制村庄建设规划进行规划建设，不能单独编制规划的村庄按照本《导则》进行规划建设。
《导则》明确，村庄建设规划的原则是：积极引导从事第一产业的农村人口在村庄集中居住，积极鼓励从事第二、三产业的农村人口进城、进镇居住，合理推进城市化进程；以规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主，以新建村庄为辅，所有集中改建和新建的村庄应统一规划、分步实施；保护农村生态环境，有利于农业生产发展，提高农民生活质量；根据当地经济社会发展水平，实事求是，量力而行；保护耕地，节约用地，充分利用丘陵、缓坡和其他非耕地进行建设；村庄建设用地应避开山洪、风口、滑坡、泥石流、洪水淹没、地震断裂带等自然灾害易发地段，并应避开自然保护区、有开采价值的地下资源和地下采空区；村庄建设用地应避免铁路、重要公路和高压输电线路穿越，避免沿路展开布局；充分考虑丘陵、平原、水网等不同自然地理条件的要求，因地制宜，灵活布置，突出地方特色；公共设施集中布局，基础设施满足农民生产、生活需要；住宅建筑应尊重地方民俗风情和生产生活习惯。
另外，《导则》对村庄布局、公共设施、住宅、基础设施、景观环境等也提出了明确要求及主要技术标准，并明确了村庄建设规划基础资料收集及规划成果要求。
统筹城乡规划 促进村庄现代化建设
张伟
一、引言
２００４年以来，随着中央１号文件的出台，“三农问题”、城乡统筹发展以及村镇建设等诸多问题成为当前经济社会发展研究的热点。建设部汪光焘部长今年初指出，在当前和今后较长一个时期村镇建设的中心任务是做好三个服务，即为农村全面建设小康社会服务、为解决“三农”问题服务和为加快城市化进程服务。江苏省委、省政府也高度重视村镇建设工作，多次指出要加强村镇建设规划管理。为了适应全省村庄规划建设的需要，２００４年４月江苏省建设厅开展村庄建设规划编制技术标准的制定工作，２００４年７月江苏省村庄建设规划导则（试行）出台，可以预期江苏全面建设现代村庄的浩大历史工程已经拉开序幕。在全面建设小康社会的伟大目标下，江苏再次启动村庄的现代化进程，充分体现了江苏全面贯彻科学发展观与实现“两个率先”战略目标的坚定信念。面对趋紧的宏观经济发展环境与快速发展的城市化态势，在江苏新一轮村庄建设高潮即将展开之际，回顾我省村庄规划建设存在的问题，探讨城乡发展的互动关系，检讨传统城市规划体系之不足，明确当前村庄规划建设的自身特点，具有非常重要的现实需求。
二、当前我省村庄规划建设面临的主要问题
１、村庄规划滞后
村庄建设规划在我国长期处于一种较为弱势的地位，由于农村经济发展水平较低，村庄发展规模较小，国内城市规划编制方面的技术力量很少涉及村庄规划领域，即使近来较多关注“城中村”问题，也多是从城市景观、用地调整、居住形态改造等方面出发进行研究。对传统的以农业生产为主要职业、以农民集中居住为主要形式的现代村庄的规划编制研究亟待引起规划部门的重视。
２、村庄分布散乱
目前我省村庄总体上来说呈现出自然村落数量多，规模小，布局过于松散的特点。２００３年底江苏省共有行政村１９８９６个，自然村约１８万个，乡村人口３９４２．１万人，平均每个自然村约７０户，最小的自然村只有３户。在对常熟市农村居民点的调查中得知，全市农村居民点分布在１０５８８处，其中１０户以下的约为１９８０个，占总数的１８．７％；１１户-２０户的约为１９７４个，占总数的１８．６％；２１户-５０户的约为４４０５个，占总数的４１．６％；５０户以上的约为２２２９个，占总数的２１．１％。
３、村庄配套设施水平低
根据抽样调查，村民相对最为不满的是村庄卫生条件与公共设施的配套。村庄的道路建设与给水设施基本能够得到村民的认可，但村庄的排水设施、垃圾清理与转运、公共设施配套等方面存在较大的差距。由于城市垃圾、乡镇企业及个体企业废弃物、村庄生活垃圾等缺乏必要的处理手段与场地，严重污染了农村的生态环境，对村庄的居住环境与卫生安全带来很大的危险。
４、资金投入不足，土地供应困难
困扰当前村庄集中建设的最核心的问题是资金与土地的投入。经济发达的苏南地区，由于政府能够集中使用的财力比较强，可以调整、置换一部分土地用于村庄的集中建设，并能够为村庄提供相应的配套建设资金。但在我省的大部分地区，这两方面的制约已经使得推行多年的中心村规划建设流于形式。以苏北某市为例，全市域所有村在１９９６-１９９８年均已做过统一规划，今天村庄建设仍完全以当初规划为依据实施，然而许多集中建设的村庄规模仅１０来户或２０来户，配套设施无法建成，离规划的预期效果有很大差距。究其原因有两点：一是土地置换难度增加，农村可用于建设的土地容量不足；二是资金存在较大缺口。这两点是苏北、苏中地区村庄建设面临的主要问题。苏北、苏中地区本身经济水平并不发达，因而也很难提供更多资金用于村庄建设发展。但是历史经验表明，我们不能等待苏中、苏北经济发展上去以后再考虑村庄的集中建设问题，因为经济高速增长的前期是规划部门发挥对空间资源进行整合引导的最具绩效的时期。在经济社会高速发展过程结束后，相应的空间利用格局也基本形成，规划调整的代价将非常巨大。
三、统筹城乡发展是历史的必然要求
１、城乡协调发展理论研究的昭示
国内外对于城乡协调发展的理论研究相当丰富。美国著名城市理论家芒福德（Ｌｅｗｉｓ ｍｕｍｆｏｒｄ）指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起，如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要”。日本学者岸根卓郎提出“城乡融合设计”的概念，它吸取了过去将城市规划与乡村规划分裂开来，将城市发展与乡村建设分裂开来各行其是的教训，强调搞农业、工业协调发展的“农工一体复合社会系统”，“自然-空间-人类系统”，综合组成三维的立体规划。
１９８０年代以来，我国社会学、经济学、生态学、城市地理、城市规划等专业的学者对城乡协调发展展开了广泛的理论研究。经济学研究（孙自铎，１９８９；骆子程，１９８８）分析了经济发展的规律，从城市乡村生产力合理布局的角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。区域生态经济学者伍新檗１９９０认为，城乡一体并不是一种城乡无差别的境界，而是一种区域生态群落的合理分布，是生产、生活活动空间的合理分布，城乡一体化是这样一种境界：城市没有制度上的堡垒，乡村没有政策上的栅栏，城乡一体化是一种区域生态经济良性平衡系统的最高境界。城市地理学者邹军等１９９６提出城乡一体化是社会发展的内在要求，是可持续发展的一种模式，是自然-社会-经济复合生态系统的发展变化的顶级状态，尤其提出城乡一体化是城乡关系自身否定之否定而实现的。
２、全面建设小康社会的需要
我国是一个人口大国和农业人口众多的国家，随着城市化的日益发展，城乡“二元结构”问题越来越突出，城乡矛盾表现得越来越激烈。党的１６大以来，中央提出城乡协调发展是从全面建设小康社会全局出发做出的重大决策。农业基础薄弱，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为我国经济社会发展中亟待解决的突出问题。我们必须统筹城乡发展，站在经济社会发展全局的高度研究和解决“三农”问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。
３、江苏城乡协调发展的实践
我国城乡发展状况大致有三种情形：①城乡经济发展水平都很高，即较高水平均衡发展阶段。②城乡经济发展水平差距大，即极化发展阶段。③城乡经济发展水平都很低，即低水平均衡发展阶段。研究发现江苏省的苏、锡、常、镇地区，宁、扬、徐、通等地区，盐、宿、淮地区恰好代表了这三种发展形式。高水平、低水平均衡发展地区的市区与辖区人均ＧＤＰ的比值在１．５左右，极化发展地区的市区与辖区人均ＧＤＰ的比值在３．０左右。
当前的发展态势是苏、锡、常、镇地区发展速度不断加速，城市面貌日新月异，小城镇发展质量不断提高，城乡居民收入增长都很快，村庄集中建设已经全面启动。苏北欠发达地区正处于发展的艰难启动期，区域经济发展与城市化进程相对缓慢，村庄集中建设仅限于试点，而且规模与影响非常小。南京、徐州等极化发展的地区，由于县域经济发展相对滞后，农村居民收入增长缓慢，县城、村镇发展的水平均不是很充分，村庄集中建设的实施方向也不明朗。通过对比江苏城乡发展水平与村庄集中建设的实施程度，我们发现两者有着极高的关联性，这也从一个侧面证明城乡协调发展是经济社会发展的必然趋势。由于经济发展水平的差异，村庄集中建设的实施可行性虽然不尽相同，但现代化的村庄建设总体体现出集中、集约的发展要求是不可逾越的。
四、统筹城乡规划的主要研究内容
无论从城市的发展、农村的发展，还是城乡关系的演进等多种角度分析，城市与乡村传统的“二元”结构必将被新型城乡关系所取代。城乡统筹规划既是当前城乡协调发展的必然要求，也是我国城市规划与村庄规划相互融合的总体趋势。
１、辨析城市化发展的新内涵
江苏结合自身的特点提出“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”城市化方针。从几年的实践来看已经取得了巨大的成就，城市化水平从１９９７年的３３％增长到２００３年的４６％，大、中城市的竞争力迅速提高，重点中心镇的建设也取得了阶段性成果。但是在江苏城市化发展速度增长迅速的同时，江苏省村庄的建设却停滞不前，中心村集中建设规模较小、村庄基础设施配套普遍较差、村庄环境有进一步恶化的趋势等等。在这种背景下进一步加强村庄建设与管理是对我省城市化发展方针在新形势下的一种很好的补充与完善，但是我们在加强村庄规划建设的同时，始终不应放弃集约、集中发展--这一针对江苏特殊省情提出的本质的发展要求。尤其在当前经济紧运行、各类资源非常短缺的情况下，按照科学发展观的要求江苏更应探索一条很好地体现集约发展的道路。
总而言之，统筹城乡规划要求我们在推进城市化的同时要不断提高村庄建设规划的现代化水平，要求我们在推进村庄的现代化建设的同时要严格按照全省城市化发展方针体现集约化、集中化发展，要求我们不断加强城乡经济、市场、设施的网络化建设、加强城乡交流、实现城乡协调互动发展。
２、充实完善县（市）域规划
并不是所有层次的城市规划均需要在空间上将城乡空间利用统一加以布局。我们认为当前尤为要重视乡村空间规划的是县（市）城市总体规划（含相应的城镇体系规划或区域空间利用总体规划）。由于村庄规划建设的尺度较小，受经济发展水平、自然条件、土地资源、政府调控能力的影响非常明显，而县（市）行政单元在规划展开、经济水平、地形地貌具有相对的完整性，比较适合有针对性地研究村庄发展的方向、模式。
在县（市）域规划中首先要明确在规划期内城乡人口的分布与空间利用情况，村庄规划建设不应仅仅研究现状居住在农村居民（我们的城市化进程远未完成，大量的农村居民仍要不断地转化为城市居民），应根据区域城市化的总体安排，研究规划期内较为稳定的农村居民的人口规模，结合地方城市化的路径分析，确定当地村庄建设规划的人口规模与空间安排；其次要根据江苏省村庄建设规划导则的要求制定适合本地村庄建设的具体的技术细则。江苏省村庄建设规划导则在村庄布点、新建与改扩建、建设规划等原则方面做了较为深入的分析，对全省有着普遍的指导意义。但是在村庄的建设用地标准方面、村庄的布局模式、住宅建设标准、设施配套建设等方面各县（市）应按照导则的要求做相应的深化工作，以更好地指导本地区的村庄建设。
３、深化乡镇总体规划
在传统的乡镇总体规划中也涉及到中心村、基层村的规划内容，但在操作层面显得过于理想化，应进一步深化。在乡镇总体规划中关键是解决村庄规划建设的空间布点及规模，村庄基础设施建设的联网以及公共设施的配套等问题，其中关键是村庄的布点问题。在实践中由于跨行政村实施中心村建设异常困难，所以在１９９０年代中后期规划建设的中心村鲜有成功的案例。在江苏省村庄建设规划导则中明确提出，村庄建设规划宜以行政村范围进行规划，若是多村并一村的，宜以规划调整后的行政村范围为规划范围。因此，在乡镇域规划中如果确定要建设中心村（而且是跨越几个行政村的），必须要仔细研究中心村发展规模和空间布点及其涉及的相关行政村，并在规划中做出相应的区划调整安排。一旦在乡镇总体规划中失去对村庄布点规划的指导，造成的结果将是各个行政村自行规划建设，其针对的只能是本行政村的现状人口与现有的自然村庄。由于规划建设的视野窄，损害的将是全市、全省城市化集约、集中发展的大局，而且村庄集中建设的效益与效率将因此大大降低。
五、小结
从１９９０年代中后期，我国规划界就大力倡导可持续发展原则，坚持区域协调发展的观点，坚持城乡协调发展的观点，并进行了大量的规划实践与理论研究。而今中共中央、国务院提出科学发展观，强调“五个统筹”的发展要求，对规划界具有重要的意义。村庄规划是城乡规划的主要内容之一，今后，村庄规划应该在城乡统筹发展的指导下对农村问题进行深入地分析与思考，不断地完善其理论体系和操作体系，为城乡规划理论体系的建立与完善做出新的贡献。
参考文献：
１．温家宝． 切实加强城乡规划工作推进现代化建设健康发展．城市规划 ２０００（２）
２．汪光焘． 按照五个统筹要求指导小城镇与村庄建设．江苏建设 ２００４（３）
３．周游． 认清形势 深入研究 切实加强村镇建设工作．江苏建设 ２００４（３）
４．张泉． 抓好五项工作推进村镇建设事业健康发展．江苏建设 ２００４（３）
５．孙自铎． 城乡一体化新析．经济地理．１９８９（１）
６．骆子程． 城乡一体、工农一体．城市问题．１９８８（２）
７．伍新檗．城乡一体与区域生态经济研究．城市问题．１９８８（２）
８．邹军等． 城乡一体化理论框架．城市规划．１９９７（１）
９．刘君德等． 上海郊区乡村－－城市转型与协调发展．城市规划．１９９７（５）
１０．刘易斯．芒福德著．倪文彦等译． 城市发展史：起源、演变与前景．中国建筑工业出版社．１９８９
（作者单位：江苏省城市规划设计研究院）
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